EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 7.9.2022

COM(2022) 440 final

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

zur Europäischen Strategie für Pflege und Betreuung

{SWD(2022) 440 final}

„Abend für Abend haben wir alle an unseren Fenstern und Türen gestanden, um all diejenigen zu beklatschen, die an vorderster Front gegen die Pandemie angekämpft haben. Wir haben alle gespürt, wie sehr wir von diesen Menschen abhängen. Von all denjenigen, die trotz geringerer Entlohnung, geringeren Schutzes und geringerer Sicherheit großes Engagement gezeigt haben. Der Beifall mag verklungen sein, doch unsere Emotionen bleiben kraftvoll. […]

Aus diesem Grund werden wir eine neue europäische Strategie für Pflege und Betreuung vorschlagen.

Damit jeder auf die bestmögliche Pflege zurückgreifen und die bestmögliche Balance zwischen Familie und Beruf finden kann.“ 1

       Ursula von der Leyen, Präsidentin der Europäischen Kommission

1.Einleitung

Pflege und Betreuung betreffen uns alle. Sie bilden das Gefüge, das unsere Gesellschaften zusammenhält und unsere Generationen zusammenbringt. Im Laufe unseres Lebens benötigen wir und unsere Angehörigen entweder selbst Pflege oder Betreuung oder wir pflegen oder betreuen jemand anderen.

Mit der vorübergehenden Schließung von Kinderkrippen und Kindergärten und den unverhältnismäßigen Auswirkungen der Pandemie auf unsere älteren Menschen hat die COVID-19-Pandemie besonders deutlich gezeigt, wie wichtig solide formelle Betreuungs- und Pflegedienste sind, um die Kontinuität der Betreuung und Pflege sicherzustellen. Indem durch die Pandemie die bereits bestehenden strukturellen Schwächen offengelegt wurden, zeigte sich mehr als deutlich, dass die Resilienz unserer Betreuungs- und Pflegesysteme verbessert werden muss. Die Pandemie führte darüber hinaus zu einem deutlichen Anstieg psychischer Probleme und des damit verbundenen Pflege- und Betreuungsbedarfs. All das ist von besonderer Bedeutung für das Wohlergehen der Pflegebedürftigen und der Pflegekräfte und pflegenden Angehörigen und Nahestehenden sowie für die Erwerbsbeteiligung von Frauen und für die Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben.

Hochwertige Betreuungs- und Pflegedienste bringen allen Altersgruppen klare Vorteile. Kinder brauchen Betreuung, um ihre kognitiven, sprachlichen und körperlichen Fähigkeiten und Kompetenzen zu entwickeln. Ihre Teilnahme an frühkindlicher Bildung wirkt sich positiv auf ihre Entwicklung aus, verbessert ihre Beschäftigungsaussichten im späteren Leben sowie ihre Fähigkeit, ein erfülltes Leben und eine erfolgreiche Karriere zu führen. Außerdem ermöglicht sie es, das Risiko von Armut und sozialer Ausgrenzung zu verringern. Das trägt dazu bei, den Kreislauf der Ungleichheit und der Benachteiligungen zu durchbrechen. Durch eine hochwertige frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung wird eine gesunde und aktive Lebensweise in jungen Jahren gefördert, was sich das ganze Erwachsenenleben hindurch bis ins hohe Alter positiv auswirkt. Gleichzeitig werden ältere Menschen durch eine hochwertige und erschwingliche Langzeitpflege gestärkt, weil diese ihnen hilft, ihre Autonomie zu bewahren und in Würde zu leben. Dies ist vor dem Hintergrund des demografischen Wandels besonders wichtig, da die europäische Bevölkerung länger und gesünder lebt und die Nachfrage nach Pflege exponentiell steigt. Strategien für aktives Altern sowie frühzeitiges Eingreifen, Gesundheitsförderung und Krankheitsvorbeugung können eine längere eigenständige Lebensführung und ein längeres gesundes und aktives Leben unterstützen und den Beginn der Pflegebedürftigkeit hinauszögern.

Hochwertige Betreuungs- und Pflegedienste sind trotz ihres klaren Nutzens für viele Menschen nach wie vor nicht erschwinglich, nicht verfügbar oder nicht zugänglich. Etwa ein Drittel der Kinder unter drei Jahren und fast 90 % der Kinder zwischen drei Jahren und dem gesetzlichen Einschulungsalter befinden sich in frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung; viele Eltern sind jedoch noch immer nicht in der Lage, ihre Kinder dafür anzumelden, weil die Dienste einfach nicht verfügbar oder zu teuer sind. Eine ähnliche Situation zeigt sich bei den Menschen ab 65 Jahren mit Langzeitpflegebedarf, deren Bedarf an Hilfe bei der persönlichen Pflege oder im Haushalt in fast der Hälfte der Fälle nicht gedeckt ist. In vielen Fällen stehen Pflegedienste nicht an dem Ort und zu der Zeit zur Verfügung, an dem bzw. zu der sie benötigt werden, und in der Realität gibt es lange Wartelisten und langwierige Verfahren. Die Chancen auf eine gesunde Lebenserwartung sind zwar besser als je zuvor, doch wächst mit zunehmendem Alter das Risiko, gebrechlich zu werden oder eine Krankheit oder Behinderung zu entwickeln, d. h. Langzeitpflege zu benötigen. Für viele Menschen mit Behinderungen ist das im Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen verankerte Recht auf eine eigenständige Lebensführung dadurch beeinträchtigt, dass nur unzureichende Betreuungs- und Pflegedienste, Unterstützungen für Familien und persönliche Assistenz geboten werden.

Frauen sind unverhältnismäßig stark von unzureichenden Betreuungs- und Pflegediensten betroffen, da zusätzliche oder informelle Betreuungs- und Pflegeaufgaben immer noch überwiegend von ihnen übernommen werden, was sich auf ihre Möglichkeiten auswirkt, Berufs- und Privatleben miteinander zu vereinbaren und eine bezahlte Tätigkeit aufzunehmen.

So kommt es dazu, dass Frauen lange Urlaub aus familiären Gründen nehmen, ihre Arbeitszeit reduzieren und sich vorzeitig aus dem Arbeitsmarkt zurückziehen. Für viele Frauen führt dies zu geringeren Karrierechancen und niedrigeren Löhnen und Renten als dies im männlichen Vergleichsfeld der Fall ist. Da sie im Durchschnitt länger leben – dies dabei aber im Vergleich zu den Männern seltener bei guter Gesundheit –, benötigen sie eine intensivere und über längere Zeit andauernde Langzeitpflege. Häufig können sie sich diese jedoch aufgrund der im Laufe ihres Lebens angesammelten Ungleichheiten durch das geschlechtsspezifische Lohn- und Rentengefälle nicht leisten.

Für die Widerstandsfähigkeit und Attraktivität des Pflegesektors sowie für die Geschlechtergleichstellung sind gute Arbeitsbedingungen von entscheidender Bedeutung. 90 % der Betreuungs- und Pflegekräfte sind Frauen, wobei die Beschäftigungsverhältnisse oft schlecht bezahlt und prekär sind. Obwohl es um die Pflege und Betreuung von Menschen geht, die uns besonders wichtig sind, wird die damit verbundene Arbeit häufig unterbewertet. Darüber hinaus haben die Pflegekräfte oft keine Aussichten auf einen beruflichen Aufstieg, und die verfügbaren Schulungen entsprechen nicht ihrem Weiterbildungsbedarf. Da Teilzeitarbeit im Pflegesektor stark verbreitet ist, beziehen viele Beschäftigte sogar geringere Monatseinkommen. Einige schutzbedürftige Gruppen von Pflegekräften wie im Haushalt lebende Pflegekräfte oder Hausangestellte können sogar ausbeuterischen Arbeitsbedingungen ausgesetzt sein. 

Die Unzulänglichkeit der Betreuungs- und Pflegesysteme verursacht wirtschaftliche Kosten und untergräbt das Potenzial des Sektors zur Schaffung von Arbeitsplätzen. Investitionen in Betreuungs- und Pflegedienste tragen dazu bei, dass mehr Frauen in den Arbeitsmarkt eintreten, und führen zu höheren Einnahmen für die öffentlichen Haushalte.

Mit dieser Strategie wird eine Agenda zur Verbesserung der Situation sowohl für Pflegende als auch Pflegebedürftige festgelegt. Es wird gefordert, den Zugang zu hochwertigen, erschwinglichen und zugänglichen Betreuungs- und Pflegediensten sowie die Arbeitsbedingungen und die Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben für Pflegekräfte zu verbessern. Diese Strategie wird zur Verwirklichung der Grundsätze der europäischen Säule sozialer Rechte für den Zugang zu hochwertiger und erschwinglicher Betreuung sowie europaweit zum Erreichen der Kernziele für 2030 in den Bereichen Beschäftigung und Armutsbekämpfung beitragen, die von den Staats- und Regierungschefs der EU beim Gipfel von Porto im Mai 2021 begrüßt und vom Europäischen Rat gebilligt wurden.

Im Mittelpunkt dieser Strategie stehen zwei Vorschläge für Empfehlungen des Rates: ein Vorschlag zur Überarbeitung der Barcelona-Ziele zur frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung und ein Vorschlag zum Zugang zu erschwinglicher und hochwertiger Langzeitpflege. In den Vorschlägen sind politische Rahmenbedingungen für Reformen und Investitionen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene vorgesehen. Beide nehmen auf die Angemessenheit, die Verfügbarkeit und die Qualität der Pflege und Betreuung sowie auf die Arbeitsbedingungen von Pflegekräften Bezug. In dieser Mitteilung werden weitere unterstützende Maßnahmen auf europäischer Ebene dargelegt und Maßnahmen auf nationaler Ebene gefordert. 2

Die Strategie entspricht den Forderungen verschiedener Interessenträger auf EU- und nationaler Ebene. Das Europäische Parlament 3 , der Rat, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss, der Ausschuss der Regionen, die Sozialpartner und die Zivilgesellschaft haben ein verstärktes Handeln der EU in diesem Bereich gefordert. 4 Die Strategie wurde unter dem Eindruck der jüngsten Erfahrungen mit den Barcelona-Zielen konzipiert, insbesondere der mangelnden Fortschritte einiger Mitgliedstaaten beim Erreichen der Zielvorgaben. Mit der Strategie wird auch auf den Vorschlag der Konferenz zur Zukunft Europas 5 zum demografischen Übergang eingegangen. Es wird eine hochwertige, erschwingliche und zugängliche Langzeitpflege gefordert, die den Bedürfnissen sowohl der Pflegebedürftigen als auch der Pflegekräfte gerecht wird, sowie die Sicherstellung einer hochwertigen, erschwinglichen und zugänglichen Kinderbetreuung in der gesamten EU, damit Mütter und Väter Beruf und Familie bedenkenlos miteinander vereinbaren können.

2.Verbesserung der Betreuungs- und Pflegedienste

Die Betreuungs- und Pflegedienste sollten erweitert werden, um dem derzeitigen und künftigen Betreuungs- und Pflegebedarf gerecht zu werden. Die Verbesserung der Verfügbarkeit von Betreuungs- und Pflegediensten ist untrennbar mit einer Verbesserung ihrer Qualität, Erschwinglichkeit und Zugänglichkeit verbunden.

Qualität bezieht sich dabei nicht nur auf die Infrastruktur und Dienstleistungen, sondern auch auf Interaktionen und menschliche Beziehungen zwischen den Pflegekräften und Pflegebedürftigen.

Frühkindliche Betreuungs-, Bildungs- und Erziehungsdienste müssen von hoher Qualität, integrativ und segregationsfrei sein, damit sie allen Kindern in vollem Umfang zugutekommen. Darüber hinaus ist Qualität ein Schlüsselelement, um das Vertrauen der Eltern in diese Dienste zu stärken und sicherzustellen, dass sie zu einer gesunden emotionalen und schulischen Entwicklung des Kindes beitragen.

Eine hochwertige Langzeitpflege fördert das Wohlergehen, die Würde und die Grundrechte der Pflegeempfänger. Das beinhaltet auch, dass deren Isolation, Einsamkeit sowie physische und psychische Auswirkungen verhindert und abgemildert werden. Damit diese Ziele erreicht werden können, sind hohe Qualitätsstandards erforderlich. Sie sollten gleichermaßen für öffentliche und private Pflegedienstleister gelten und durch eine starke Qualitätssicherung, Durchsetzungsmechanismen, Überwachungsverfahren und umfassende Qualitätsrahmen untermauert werden, an denen es oft mangelt. Innovative Formen der Pflege, wie z. B. gemeinsamer Wohnraum, bei dem Personen mit Langzeitpflegebedarf häusliche Unterstützung und Pflegedienste gemeinsam nutzen, sowie angepasste Wohnungen oder Mehrgenerationen-Wohnungen können Kontakte zwischen den Generationen und Solidarität fördern. Gleichzeitig können sie eine eigenständige Lebensführung und soziale Interaktionen unterstützen, was sich positiv auf das Wohlergehen pflegebedürftiger Menschen und den sozialen Zusammenhalt auswirkt. An den Klimawandel angepasste Formen der Pflege können außerdem schutzbedürftige Menschen – wie beispielsweise ältere Menschen – vor schwierigen Wetterbedingungen wie Hitzewellen schützen.

Mit der Verbesserung der Erschwinglichkeit von Betreuungs- und Pflegediensten wird ein gerechterer Zugang zu Betreuung und Pflege erzielt. Hohe Kosten stellen eines der größten Hindernisse dar, wenn Eltern ihre Kinder für eine frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung anmelden möchten. Auch im Bereich der Langzeitpflege stellt die mangelnde Erschwinglichkeit eine Herausforderung dar, da es für Langzeitpflege nur einen lückenhaften und generell begrenzten Sozialschutz gibt, sodass sich viele Menschen die Pflege nicht leisten können. Etwa ein Drittel der Haushalte mit Langzeitpflegebedarf nimmt keine häuslichen Pflegedienste in Anspruch, weil diese für sie unerschwinglich sind, und viele Personen mit Langzeitpflegebedarf und ihre Familien sehen sich mit einem hohen Eigenanteil konfrontiert. Dies hat zur Folge, dass viele dem Risiko von Einkommensarmut und finanziellen Schwierigkeiten ausgesetzt sind und dass ein Langzeitpflegebedarf entsteht.

Betreuungs- und Pflegedienste zugänglich zu machen bedeutet, den Pflegebedürftigen (und ihren Familien) Mittel und Wege zu eröffnen, damit sie die zur Verfügung stehenden Dienstleistungen tatsächlich in Anspruch nehmen können. Dabei kann es erforderlich sein, Einrichtungen anzupassen, um Pflegebedürftigen und Pflegepersonen mit Behinderungen den physischen Zugang zu ermöglichen. Maßnahmen im Rahmen der Strategie für die Rechte von Menschen mit Behinderungen 2021–2030 werden dazu beitragen, die Qualität und Zugänglichkeit der Pflege und Betreuung zu verbessern und eine eigenständige Lebensführung sowie die Inklusion in der Gemeinschaft zu fördern. Darüber hinaus bedeutet eine Zugänglichkeit der Dienste auch, darauf einzugehen, dass unterschiedliche Arbeitszeitstrukturen eine Betreuung oder Pflege zu atypischen Zeiten erforderlich machen können, z. B. bei Beschäftigten im Schicht- oder Nachtdienst. Wichtig ist für den Zugang zu Betreuungsdiensten ferner, dass die Betreuungseinrichtungen sich in angemessener Entfernung befinden und innerhalb kurzer Fahrtzeiten erreichbar sind. Wenn solche Einrichtungen am Arbeitsplatz oder in dessen Nähe vorhanden sind, kann das die logistischen Herausforderungen für die Eltern verringern, vor allem bei Arbeitsplätzen, die eine physische Anwesenheit erfordern. Schließlich sollten mühsame (Online-)Anmeldeverfahren für Eltern, einschließlich von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohter Familien, die ihre Kinder für die frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung anmelden wollen, kein Hindernis mehr darstellen. Ebenso steht ein übermäßig komplexes Antragsverfahren für Leistungen oft in keinem Verhältnis zu der Zeit oder zu den Fähigkeiten pflegebedürftiger Personen, einen solchen Antrag zu stellen.

Ländliche und abgelegene Gebiete sowie Regionen mit geringer Bevölkerungsdichte sind sowohl hinsichtlich der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung als auch der Langzeitpflege aufgrund der großen Entfernungen oder eines unzureichenden Angebots an öffentlichen Verkehrsmitteln besonders von dem Mangel an verfügbaren Betreuungsdiensten betroffen. Der unzureichende Zugang zu Langzeitpflege und die mangelnde Vielfalt an Möglichkeiten für eine Langzeitpflege werfen Bedenken hinsichtlich der Chancengleichheit auf. Traditionell konnte zwischen informeller Pflege (die in der Regel von Familienmitgliedern oder Freunden geleistet wird, vor allem von Frauen) und Pflegeeinrichtungen gewählt werden. Andere Optionen wie häusliche Pflege und gemeindenahe Pflege etablieren sich allmählich, wenn auch nicht in allen EU-Mitgliedstaaten gleich stark.

2.1. Frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung

In Grundsatz 11 der europäischen Säule sozialer Rechte wird das Recht von Kindern auf hochwertige, bezahlbare frühkindliche Bildung und Betreuung anerkannt. Mit der Empfehlung des Rates zu hochwertiger frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung 6 werden die Mitgliedstaaten in ihren Bemühungen unterstützt, den Zugang zu frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung sowie deren Qualität zu verbessern, und ermutigt, einen Qualitätsrahmen anzunehmen. Die EU-Kinderrechtsstrategie 7 und die Europäische Garantie für Kinder 8 bilden einen neuen umfassenden politischen Rahmen der EU zum Schutz der Rechte aller Kinder und zur Sicherung des Zugangs zu grundlegenden Dienstleistungen für Kinder in prekären Situationen oder aus benachteiligten Verhältnissen. Vor allem mit der Europäischen Garantie für Kinder soll sichergestellt werden, dass alle von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Kinder in Europa einen freien und wirksamen Zugang zu hochwertiger frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung haben. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Ausarbeitung nationaler Aktionspläne, um diese Ziele in die Praxis umzusetzen.

Im Rahmen des Europäischen Semesters überwacht die EU, welche Fortschritte bei der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung gemacht werden, wie die Kinderbetreuung und die Erwerbsbeteiligung von Frauen zusammenhängen und welche Fortschritte bei der sozialen Inklusion, insbesondere für Kinder aus benachteiligten Verhältnissen, erzielt werden. Dabei werden die Reformen und Investitionen der Mitgliedstaaten durch EU-Mittel unterstützt.

Im Jahr 2002 wurden vom Europäischen Rat die Barcelona-Ziele festgelegt 9 , die vorsehen, dass durch den Ausbau des Kinderbetreuungsangebots Fehlanreize für den Eintritt von Frauen in den Arbeitsmarkt beseitigt werden. In den letzten 20 Jahren wurden erhebliche Fortschritte gemacht und die ursprünglichen Ziele im Durchschnitt auf EU-Ebene erreicht. Allerdings bestehen nach wie vor große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten, wobei viele die Ziele insbesondere in Bezug auf Kinder in der jüngsten Altersgruppe und Kinder aus benachteiligten Verhältnissen nicht erreicht haben. Die Kommission schlägt daher vor, die Barcelona-Ziele zu überarbeiten, um neue ehrgeizige, aber realistische Ziele festzulegen, die Aufwärtskonvergenz in der gesamten EU zu fördern und so echte Fortschritte in allen Mitgliedstaaten und Regionen zu erzielen.

Abbildung 1: Frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung – Quote der Kinder unter drei Jahren (derzeitiges Ziel 33 %, EU-SILC-Daten 2019)

Abbildung 2: Frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung – Quote der Kinder über drei Jahren (derzeitiges Ziel 90 %, EU-SILC-Daten 2019)

Mit der vorgeschlagenen Überarbeitung der Barcelona-Ziele werden neue Messfaktoren hinzugefügt: 1) die Teilnahme von Kindern, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind, und 2) der zeitliche Umfang der Teilnahme an frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung (d. h. die Zahl der Wochenstunden).

Diese neuen Aspekte sind besonders für Kinder in prekären Situationen oder aus benachteiligten Verhältnissen und für ihre Familien wichtig. Dazu zählen insbesondere Kinder mit Behinderungen, Kinder, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind, Kinder aus Obdachlosenfamilien, Roma-Kinder 10 und Kinder, die Minderheiten angehören, Kinder mit Migrationshintergrund, Flüchtlingskinder und Kinder, die vor bewaffneten Konflikten fliehen. Die Förderung der Teilnahme an frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung ist im Hinblick auf die künftigen Lebensergebnisse der Kinder in ihrem besten Interesse, um die soziale Inklusion zu fördern und den Kreislauf der Benachteiligung zu durchbrechen. Gleichzeitig kann es für Mütter aus einkommensschwachen Haushalten schwieriger sein, einen Arbeitsplatz zu finden, wenn sie über geringe oder veraltete berufliche Fähigkeiten oder Erfahrungen verfügen. Sie können auch durch Faktoren wie etwa relativ hohe Kinderbetreuungskosten und potenzielle Negativanreize aus dem Steuer- und Sozialleistungssystem davon abgeschreckt werden, in die Beschäftigung (wieder)einzusteigen. Indem ein höherer Anteil von Kindern aus einkommensschwachen Haushalten darin bestärkt wird, an frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung teilzunehmen, kann sich dies somit auch positiv auf die Rückkehr ihrer Mütter in den Arbeitsmarkt auswirken.

Frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung sollte für eine ausreichende Anzahl von Stunden bereitgestellt werden, damit die Eltern, und insbesondere die Mütter, sinnvoll ihrer Erwerbstätigkeit nachgehen können. Ein sehr geringer Umfang an frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung ist für eine gute Eingliederung in den Arbeitsmarkt nicht förderlich. Bei der Bewertung der Fortschritte in Bezug auf die Bereitstellung von frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung in den Mitgliedstaaten müssen daher sowohl die Gesamtbeteiligung als auch die Anzahl der Kinderbetreuungsstunden bewertet werden, da sie unterschiedliche Aspekte beleuchten.

Eine Möglichkeit, eine angemessene Bereitstellung von frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung sicherzustellen, ist die Einführung eines Rechtsanspruchs, mit dem die Behörden allen Kindern, deren Eltern dies wünschen, einen Platz garantieren. In den meisten Mitgliedstaaten besteht ein solcher Rechtsanspruch; beim Alter, ab dem dieser Anspruch besteht, gibt es jedoch sehr große Unterschiede. Im Idealfall sollte der Rechtsanspruch auf einen Platz in der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung nahtlos an das Ende eines angemessen bezahlten Urlaubs aus familiären Gründen anschließen.

Die Betreuungspflichten für Kinder enden nicht mit ihrem Eintritt in die Grundschule. Wenn die Arbeitszeiten der Eltern nicht mit den Schulzeiten vereinbar sind, kommt einer erschwinglichen und hochwertigen außerschulischen Betreuung für Kinder eine wichtige Rolle zu. Diese kann auch andere Unterstützungsdienste umfassen, wie z. B. Hilfe bei den Hausaufgaben, besonders bei Kindern aus benachteiligten Verhältnissen. Darüber hinaus sollten Kinder in einem Umfeld, das einer rundum gesunden Lebensweise förderlich ist, aufwachsen, spielen und sich sozialisieren.

2.2. Langzeitpflege

Mehrere Instrumente und Initiativen auf EU-Ebene bilden die Grundlage für eine gemeinsame strategische Vision für die Langzeitpflege in der EU. In der Charta der Grundrechte der EU wird das Recht älterer Menschen anerkannt, ein Leben in Würde und Unabhängigkeit zu führen und am sozialen und kulturellen Leben teilzunehmen. Sie umfasst den Anspruch von Menschen mit Behinderung auf Maßnahmen zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit, ihrer sozialen und beruflichen Eingliederung und ihrer Teilnahme am Leben der Gemeinschaft. In Grundsatz 18 der europäischen Säule sozialer Rechte wird das Recht auf Zugang zu bezahlbarer und hochwertiger Langzeitpflege, insbesondere häusliche Pflege und gemeindenahe Dienstleistungen, festgelegt. Die Kommission unterstützt die Mitgliedstaaten dabei, die Herausforderungen im Zusammenhang mit der Langzeitpflege zu bewältigen, indem gemeinsame Analysen erstellt, bewährte Verfahren ausgetauscht und das Voneinanderlernen gefördert werden. Sie überwacht die politischen Entwicklungen im Rahmen des Europäischen Semesters und unterstützt Reformen und Investitionen durch EU-Mittel. 

Um politische Reformen anzuregen, bedarf es allerdings gezielterer EU-Maßnahmen. Häufig sind Langzeitpflegedienste nicht bedarfsgerecht, nicht erschwinglich oder entsprechen nicht hohen Qualitätsstandards. Darüber hinaus gibt es nach wie vor erhebliche Herausforderungen, was die Wahrung der Grundsätze der Gleichheit, der Wahlfreiheit und des Rechts auf eine eigenständige Lebensführung und das Verbot aller Formen von Segregation bei Personen mit Langzeitpflegebedarf betrifft. Die Arbeitsbedingungen im Pflegesektor sind schwierig und die Löhne niedrig, was zum Teil die Ursache für den Personalmangel in diesem Sektor ist. Um diese strukturellen Schwächen zu überwinden, schlägt die Kommission eine Empfehlung des Rates vor, in der ein umfassender politischer Rahmen für Investitionen und Reformen im Bereich der Langzeitpflege sowie mehrere zusätzliche Unterstützungsmaßnahmen festgelegt werden.

Für den Pflegesektor ist ein strategischer und integrierter Ansatz nötig. Häufig fehlt es an Konzepten, die personenzentriert sind und eine eigenständige Lebensführung begünstigen, was durch eine unzureichende Integration der Langzeitpflege und Gesundheitsversorgung oder der informellen, häuslichen und gemeindenahen Pflege sowie der Pflege im Heim noch verschärft wird. Personenzentriertheit bedeutet, dass eine Auswahl an Diensten angeboten wird, die den Bedürfnissen der Menschen entsprechen, und dass der Übergang von institutioneller Betreuung zur häuslichen Pflege und zu gemeindenahen Diensten verbessert wird. Langzeitpflegedienste, die gut in die Gesundheitsversorgung integriert sind und auch für Personen in Palliativpflege gute Pflegelösungen bieten, können die Lebensqualität und den Gesundheitszustand verbessern sowie die Kosteneffizienz fördern und so dazu beitragen, Krankenhäuser und andere Gesundheitseinrichtungen zu entlasten. Gezielte Unterstützung durch Sachverständige kann den Mitgliedstaaten dabei helfen, integrierte Pflegekonzepte zu entwickeln und einzuführen, die sowohl der Langzeitpflege als auch den Gesundheitssystemen zugutekommen.

Der digitale Wandel bietet ebenfalls zahlreiche Möglichkeiten. Die menschliche Interaktion, die im Mittelpunkt der Pflegearbeit steht, kann und sollte nicht durch Technologie ersetzt werden, jedoch können innovative digitale Lösungen wie Informations- und Kommunikationstechnologien, Unterstützungstechnologien, Fernversorgung, Telegesundheitsdienste, künstliche Intelligenz und Robotik den Zugang zu hochwertigen und erschwinglichen Pflegediensten verbessern und eine eigenständige Lebensführung ermöglichen. Sie besitzen auch das Potenzial, die Arbeitsproduktivität in dem Sektor zu erhöhen, indem sie bestimmte mühsame oder gefährliche Aufgaben der Pflegekräfte übernehmen, das Fallmanagement sowie die Sicherheit und den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz verbessern, die Fernüberwachung von Pflegeempfängern unterstützen und die Ausbildung und Einstellung von Pflegekräften erleichtern. Neben den Investitionen in diese Technologien muss auch in digitale Kompetenzen investiert werden, es müssen Zugangsbarrieren für Menschen mit Behinderungen beseitigt und die Konnektivität in ländlichen und abgelegenen Gebieten verbessert werden.

Die Kommission unterstützt ein breites Spektrum an Forschung und Innovation zu digitalen Instrumenten für ein aktives und gesundes Leben sowie zu integrierter und personenzentrierter Pflege. Die europäische Politik fördert den digitalen Wandel, darunter auch die Digitalisierung öffentlicher Dienste, durch Europas digitale Dekade und digitale öffentliche Dienste, die Menschen mit Behinderungen einbeziehen und für sie zugänglich sind. Der Vorschlag zur Einrichtung eines Europäischen Raums für Gesundheitsdaten 11 zielt darauf ab, die Handlungskompetenz von Einzelpersonen zu stärken, damit sie ihre eigenen Gesundheitsdaten im Hinblick auf eine bessere Gesundheitsversorgung den Gesundheitsdienstleistern ihrer Wahl zur Verfügung stellen können. Es gibt zwar zahlreiche erfolgreiche Verfahren und stetig zunehmende Innovationen in diesem Sektor, doch erfordert die verstärkte Nutzung innovativer Technologien und digitaler Lösungen im Bereich Betreuung und Pflege die Schaffung eines Rahmens, in dem bewährte Verfahren leichter weitergegeben werden können.

Politische Reformen können auch durch internationale Zusammenarbeit unterstützt werden. Mit der COVID-19-Pandemie und den demografischen Herausforderungen ist die Langzeitpflege eines der wichtigsten Themen auf der globalen politischen Agenda geworden. International verfügbares Fachwissen kann die evidenzbasierte Politikgestaltung auch auf EU-Ebene stärken. In der „Entschließung zu einem globalen Handlungsappell für eine am Menschen orientierte Erholung von der COVID-19-Krise, die inklusiv, nachhaltig und widerstandsfähig ist“ der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) aus dem Jahr 2021 wurden die bedeutenden Möglichkeiten für eine menschenwürdige Arbeit in der Pflegebranche hervorgehoben. Es wurde verdeutlicht, wie wichtig es ist, in den Pflegesektor zu investieren, das Problem des Ressourcenmangels anzugehen und die Arbeitsbedingungen zu verbessern. Die Arbeit der IAO im Bereich Sozialschutz und Arbeitsbedingungen für Pflegekräfte, u. a. auch Hausangestellte und im Haushalt lebende Pflegekräfte, stellt eine gute analytische Grundlage der weltweit bestehenden Herausforderungen in der Branche und der einschlägigen internationalen Normen dar. Integrierte Pflege und Langzeitpflege stehen auch im Mittelpunkt der Maßnahmen der Weltgesundheitsorganisation (WHO) im Rahmen des von den Vereinten Nationen ausgerufenen „Jahrzehnts des gesunden Alterns“. Durch eine enge Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten ließe sich die Wirkung dieser Initiativen erhöhen, sodass die EU eine wichtigere Rolle bei der Bewältigung der globalen demografischen Herausforderungen übernehmen kann. Die von der Kommission unterstützten analytischen Arbeiten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zur Messung der Wirksamkeit des Sozialschutzes können auch als Richtschnur für eine tragfähige Politikgestaltung zur Verbesserung des Sozialschutzes für Langzeitpflege dienen.

3. Resilienterer Pflegesektor mit ausgewogenerem Geschlechterverhältnis

3.1. Verbesserung der Arbeitsbedingungen im Pflegesektor

Gerade aufgrund der Alterung der Bevölkerung verfügt der Pflegesektor über ein hohes Potenzial, mehr Arbeitsplätze zu schaffen. Bis 2050 müssten mehr als 1,6 Millionen neue Langzeitpflegekräfte hinzukommen, damit die Langzeitpflege zumindest auf dem gleichen Niveau gehalten wird. Um der steigenden Nachfrage nach Pflegeleistungen gerecht zu werden, muss der Sektor nicht nur Personal bewahren, sondern auch mehr Arbeitskräfte mit den richtigen Qualifikationen anziehen.

Abbildung 3: Anzahl der Langzeitpflegekräfte (Vollzeitäquivalente) pro 100 Personen ab 65 Jahren, 2019

Quelle: EU-Arbeitskräfteerhebung, 2019, in: Barslund M., et al., 2021.

Der Arbeitskräftemangel in der EU nimmt jedoch auch während der Erholung des Arbeitsmarktes von der Pandemie weiter zu. Er spiegelt die strukturellen Herausforderungen wie die alternde Bevölkerung, den zweifachen Übergang mit Digitalisierung und Bekämpfung der Klimakrise, schlechte Arbeitsbedingungen in einigen Branchen und Berufen sowie den Mangel an qualifizierten Arbeitskräften wider. Der Pflegesektor ist aufgrund der häufig schwierigen Arbeitsbedingungen und niedrigen Löhne besonders stark vom Arbeitskräftemangel betroffen.

Da er einer der Sektoren ist, in dem die geschlechtsspezifische Trennung besonders spürbar ist, kann es hilfreich sein, besonders durch die Einstellung von mehr Männern eine diversifiziertere Belegschaft für den Sektor zu gewinnen, um dadurch die Segregation auf dem Arbeitsmarkt zu verringern und Geschlechterstereotypen auf allen Ebenen der Pflege und Betreuung entgegenzuwirken. Während es in ländlichen Gebieten, in denen die Bevölkerung im Durchschnitt älter ist, ein höheres Potenzial zur Schaffung von Arbeitsplätzen gibt, ist der Arbeitskräftemangel dort ebenfalls ausgeprägter, da es weniger Personen im erwerbsfähigen Alter gibt und insbesondere Frauen dazu neigen, aus diesen Gebieten wegzuziehen. 12

Bessere Arbeitsbedingungen und Löhne, unterstützt durch einen starken sozialen Dialog sowie allgemeine und berufliche Bildung, werden die Attraktivität von Pflegeberufen erhöhen. Arbeitskräfte in der Langzeitpflege und in der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung sollten ihre Sozial- und Arbeitnehmerrechte wirksam ausüben können, unabhängig von der Art der Beschäftigung oder davon, ob sie Arbeitnehmer oder Selbstständige sind, die Arbeit über digitale Arbeitsplattformen miteingeschlossen. Die Bereitstellung von beruflichen Entwicklungsmöglichkeiten für Pflegekräfte durch Umschulung und Weiterqualifizierung trägt dazu bei, die Widerstandsfähigkeit des Sektors gegenüber unerwarteten Schocks wie der COVID-19-Pandemie zu erhöhen, und hilft den Arbeitnehmern, in ihrer Laufbahn voranzukommen. Durch bessere Arbeitsbedingungen können mehr Menschen (auch Männer) für den Beruf gewonnen werden und lässt sich ein ausgewogeneres Geschlechterverhältnis in dem Sektor erreichen.

Betreuungs- und Pflegekräfte sind unerlässlich, um den Betreuungs- und Pflegebedarf der Gesellschaft zu decken, ihre Arbeit wird jedoch unterschätzt. In der COVID-19-Pandemie zeigte sich das Missverhältnis zwischen der Höhe der Entlohnung und dem grundlegenden Wert der Betreuungs- und Pflegearbeit. Die niedrige Entlohnung kann auch mit geschlechtsspezifischen Stereotypen zusammenhängen, bei denen die für die Pflege erforderlichen sozialen Kompetenzen wie Kommunikation, Empathie oder Zusammenarbeit mit Kompetenzen gleichgesetzt werden, die Frauen von Natur aus mitbringen und die im wirtschaftlichen Wert ihrer Arbeit nicht angemessen anerkannt werden. 13  Die Herausforderungen, die hinsichtlich der Erschwinglichkeit von Pflegeleistungen bestehen, können einen Abwärtsdruck auf die Löhne ausüben. Angesichts des hohen Anteils von Frauen, die in dem Sektor arbeiten, könnte eine Erhöhung der Löhne dazu beitragen, das allgemeine geschlechtsspezifische Lohngefälle und damit auch das Rentengefälle zu verringern.

Der Pflegesektor braucht bessere Verfahren des sozialen Dialogs auf nationaler und EU-Ebene. Soziale Dienstleistungen wie die frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung und die Langzeitpflege stellen einen großen Wirtschaftszweig dar. Aus einer Vielzahl von Gründen, u. a. der Häufigkeit einer irregulären Beschäftigung in diesem Sektor, sind jedoch weite Teile der Langzeitpflegekräfte in vielen Mitgliedstaaten nicht durch Prozesse des sozialen Dialogs vertreten. Das kann zu einem Teufelskreis führen: Ungünstige Arbeitsbedingungen und niedrige Löhne führen zu einer hohen Fluktuationsrate unter den Pflegekräften, was wiederum zu weniger Arbeitnehmervertretungen führt, sodass weniger Druck in Richtung einer Verbesserung der Arbeitsbedingungen ausgeübt werden kann. Ein wirksamer sozialer Dialog und Tarifverhandlungen (auch auf EU-Ebene) können dazu beitragen, die Herausforderungen im Bereich der Arbeitskräfte im Pflegesektor zu bewältigen.

Andere EU-Initiativen leisten einen Beitrag zur Verbesserung der Situation von Pflegekräften. Die Europäische Kompetenzagenda 14 verfügt, insbesondere über die Partnerschaften im Rahmen des Kompetenzpakts, über ein hohes Potenzial zur Förderung der Weiterqualifizierung und Umschulung im Pflegesektor. Die EU-Rechtsvorschriften zu transparenten und verlässlichen Arbeitsbedingungen 15 und zu Mindestlöhnen kommen Pflegekräften in der gesamten EU zugute. Der strategische Rahmen der EU für Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz 2021–2027 16 sieht Maßnahmen zur Verbesserung der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer vor. Im Anschluss an die Empfehlung des Rates zum Zugang zum Sozialschutz 17 verpflichteten sich die Mitgliedstaaten, den Zugang zu den Sozialschutzsystemen auf Arbeitnehmer in atypischen Beschäftigungsverhältnissen, einschließlich Teilzeitarbeit, auszuweiten. Die Kommission hat ferner Legislativvorschläge zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen in der Plattformarbeit 18 und zur Stärkung der Lohntransparenz 19 vorgelegt, die nach Annahme durch das Europäische Parlament und den Rat zu besseren Arbeitsbedingungen in diesem Sektor beitragen könnten.

Dennoch haben die jüngsten Berichte und die COVID-19-Pandemie die schwierigen Arbeitsbedingungen im Langzeitpflegesektor deutlich gemacht. Pflegekräfte sind regelmäßig physischen und psychischen Gesundheitsrisiken ausgesetzt. Problematische soziale Verhaltensweisen, wie verbale und physische Gewalt, Mobbing und sexuelle Belästigung, sind ein häufiges Problem, insbesondere für Langzeitpflegekräfte. Atypische Verträge und die kontinuierliche Ausweitung der Plattformarbeit spielen im Pflegesektor eine immer stärkere Rolle. Das bringt Probleme mit sich, da die Pflegekräfte beispielsweise nur eingeschränkten Zugang zu sozialem Schutz, zu Arbeitnehmerrechten und zu angemessenem Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz haben. Die Durchsetzungslücken im EU-Rechtsrahmen, die in Bezug auf die Arbeitsbedingungen im Bereich der Langzeitpflege bestehen, müssen gründlich überprüft werden. Das IAO-Übereinkommen 190 und die dazugehörige Empfehlung 206 bieten einen internationalen Rahmen für Verhütungs-, Abhilfe- und Beseitigungsmaßnahmen bei Gewalt und Belästigung in der Arbeitswelt. Angesichts der Tatsache, dass Akteure der Sozialwirtschaft wichtige Anbieter von Langzeitpflegediensten sind, und durch ihr Modell der auf Beteiligung ausgerichteten Verwaltung besteht zudem Spielraum für eine eingehendere Untersuchung des Beitrags der Sozialwirtschaft zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen im Pflegesektor.

Hausangestellte (oftmals Frauen und häufig mit Migrationshintergrund) sind einigen der schlechtesten Arbeitsbedingungen ausgesetzt, die es unter den Langzeitpflegekräften gibt. Ihre Arbeit wird oft nicht angemeldet oder fällt unter Scheinselbstständigkeit, sie beziehen extrem niedrige Löhne und es werden ihnen manchmal grundlegende Arbeitnehmerrechte wie angemessene Ruhezeiten und Entlohnung verwehrt. Das IAO-Übereinkommen 189 enthält Normen für menschenwürdige Arbeitsbedingungen für Hausangestellte, wie auch im Haushalt lebende Pflegekräfte, aber es wurde bisher von nur acht EU-Mitgliedstaaten ratifiziert.

Die legale Zuwanderung kann eine wichtige Triebkraft für die Behebung des Arbeitskräftemangels sein. Schon heute arbeiten viele Menschen aus Nicht-EU-Ländern im Pflegesektor. Doch die Wanderpflegekräfte werden oft nicht angemeldet oder arbeiten unter prekären Bedingungen. In der Mitteilung „Anwerbung qualifizierter Fachkräfte aus Drittländern“ 20 wird betont, dass nachhaltige und legale Wege für die Zuwanderung aus Nicht-EU-Ländern in den Pflegesektor sowohl für die Wanderpflegekräfte eine Chance darstellen könnten, eine Berufslaufbahn in der EU aufzunehmen, als auch für die EU-Länder, die dadurch ihren Arbeitskräftebedarf besser decken könnten. Auch für Menschen, die vor der russischen Aggression gegen die Ukraine fliehen – insbesondere für erfahrene Pflegekräfte, die während ihres Aufenthalts in der EU eine Arbeit aufnehmen wollen –, wäre dies eine wertvolle Chance. Es müsste überprüft werden, ob und inwieweit EU-Instrumente dazu beitragen könnten, die Zulassung von Wanderpflegekräften in die EU zum beiderseitigen Nutzen der Mitgliedstaaten und der Herkunftsländer zu verbessern, und gleichzeitig die ethische Anwerbung von Migranten gewährleisten würden.

Weiterbildungs- und Umschulungsmöglichkeiten werden die Attraktivität und Qualität der Betreuungs- und Pflegearbeit verbessern. Um für mehr Qualität bei der Bereitstellung der Pflege und Betreuung zu sorgen und die Personalfluktuation zu verringern, muss sichergestellt werden, dass das Pflegepersonal in all seinen unterschiedlichen Formen im Laufe des Berufslebens sowohl an einer hochwertigen Erstausbildung als auch an Weiterbildungsprogrammen teilnehmen kann. Die meisten Langzeitpflegekräfte verfügen über ein mittleres Qualifikationsniveau, während kontinuierlich neue Kompetenzen gefragt sind, die immer komplexer werden. Die Branche benötigt Arbeitskräfte mit sozialen Kompetenzen, digitalen Kompetenzen und Fachkenntnissen (z. B. über bestimmte Arten von Krankheiten wie Alzheimer oder chronische Krankheiten bzw. über Diagnose- und Behandlungsmethoden wie die Fernversorgung).

3.2. Ein besseres Gleichgewicht zwischen Arbeit und Betreuungspflichten

Investitionen in den Pflegesektor würden dazu beitragen, dass informelle Pflege eher eine Frage der Wahl als der Notwendigkeit ist. Die Pflege und Betreuung von Angehörigen hat einen hohen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Wert. So beläuft sich der Wert der von Angehörigen und Nahestehenden an Langzeitpflege geleisteten Stunden auf schätzungsweise 2,5 % des EU-BIP und übersteigt damit die öffentlichen Ausgaben für die Langzeitpflege. Darüber hinaus sollten Menschen mit Betreuungs- und Pflegepflichten die Wahl haben, inwieweit sie Betreuung bzw. Pflege mit bezahlter Arbeit kombinieren wollen. Daher sollten sie Zugang zu Dienstleistungen haben, die es ihnen ermöglichen, ihre Betreuungs- oder Pflegepflichten mit ihrem Berufsleben in Einklang zu bringen.

Die Übernahme von Betreuungs- und Pflegeaufgaben hat erhebliche Folgen für Angehörige und Nahestehende, wie negative Auswirkungen auf ihr derzeitiges und künftiges Einkommen und ihre psychische Gesundheit. Frauen leisten den Großteil an Betreuung und Pflege, was sie häufig dazu veranlasst, ihre Arbeitsmuster an Betreuungs- und Pflegepflichten anzupassen, unter anderem indem sie ihre berufliche Laufbahn unterbrechen, in Teilzeit arbeiten oder vollständig und vorzeitig aus dem Arbeitsmarkt ausscheiden. Das ist für Alleinerziehende, die überwiegend Frauen sind, eine besondere Herausforderung. Einige sind gleichzeitig mit der Doppelbelastung der Betreuung von Kindern und anderen auf Unterstützung angewiesenen Familienangehörigen konfrontiert. Im vorpandemischen Jahr 2019 gab etwa ein Drittel (32,6 %) der nicht erwerbstätigen Frauen im Alter zwischen 25 und 49 Jahren Betreuungs- oder Pflegepflichten als Hauptgrund dafür an, dass sie keine Arbeit suchten; bei den nicht erwerbstätigen Männern war dies nur bei 7,6 % der Fall.

Betreuungs- und Pflegedienste sind unerlässlich, damit die Menschen ihre Arbeits- und Betreuungs- bzw. Pflegeaufgaben miteinander vereinbaren können, sie reichen jedoch allein nicht aus. Daher heißt es in Grundsatz 9 der europäischen Säule sozialer Rechte, dass Eltern und Menschen mit Betreuungs- oder Pflegepflichten das Recht auf angemessene Freistellungs- und flexible Arbeitszeitregelungen sowie Zugang zu Betreuungs- und Pflegediensten haben. Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben sollten den Arbeitnehmern dabei helfen, ihre Betreuungs- und Pflegepflichten mit der Arbeit in Einklang zu bringen, während Pflegegeld die geleisteten Pflegestunden teilweise ausgleichen kann. Ein verbesserter Zugang zu Sonderurlaub und Urlaub aus familiären Gründen sowie flexible Arbeitszeitregelungen wie Teilzeitarbeit, Telearbeit und Gleitzeit können den Arbeitnehmern helfen, ihr Berufs- und Privatleben besser miteinander zu vereinbaren.

Eine der Hauptursachen für den unterschiedlichen Zeitaufwand, den Frauen und Männer für unbezahlte Betreuungsarbeit aufwenden, sind bestehende Stereotype über die Rollen und Aufgaben von Frauen und Männern im privaten und beruflichen Bereich. Das kann nur durch einen transformativen Ansatz angegangen werden, der darauf abzielt, die Pflegearbeit aufzuwerten und Stereotypen zu beseitigen, sodass Männer und Frauen gleichermaßen als geeignet betrachtet werden, Pflege zu leisten und Fach- oder Führungskräfte im Pflegesektor zu sein. 

Durch die Richtlinie zur Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben 21 , die die Mitgliedstaaten bis August 2022 in nationales Recht umsetzen mussten, wird eine gerechtere Aufteilung der Betreuungs- und Pflegepflichten gefördert. Es werden dadurch nicht übertragbare Rechte auf Urlaub aus familiären Gründen und flexible Arbeitszeitregelungen sowohl für Frauen als auch für Männer eingeführt. Die Richtlinie ist speziell darauf ausgelegt, die Wahrnehmung dieser Rechte durch Männer zu fördern. Ferner ist darin festgelegt, dass Pflegende, die diese Rechte ausüben, am Arbeitsplatz nicht benachteiligt oder diskriminiert werden dürfen. Beschäftigte mit Betreuungs-oder Pflegepflichten müssen sich der neuen Rechte bewusst sein, die durch die Richtlinie gewährt werden, und die Arbeitgeber müssen ermutigt werden, Maßnahmen zu ergreifen, die die Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben fördern, auch angesichts der Einführung neuer (Tele-)Arbeitsregelungen durch die Umstände aufgrund der COVID-19-Pandemie.

Zu angemessenen Unterstützungsdiensten und Maßnahmen für pflegende Angehörige und Nahestehende wie Beratung, psychologische Unterstützung oder Kurzzeitpflege gibt es oft nur begrenzten und uneinheitlichen Zugang. Viele pflegende Angehörige und Nahestehende erhalten keine angemessene Schulung für die Pflege abhängiger Personen, was manchmal zu einem Gefühl von Überlastung oder sogar psychischen Problemen (z. B. Burnout) führt. Insbesondere für ältere pflegende Angehörige und Nahestehende können die Betreuungs- oder Pflegepflichten eine Herausforderung darstellen und sich auf ihre eigene gesunde Lebensführung auswirken. Es gibt Möglichkeiten einer Förderung bewährter Verfahren zur Unterstützung pflegender Angehöriger und Nahestehender, z. B. durch die Nutzung des Fachwissens der Weltgesundheitsorganisation. Maßnahmen zur Formalisierung der informellen Pflege, z. B. durch Dienstleistungsverträge mit Behörden, können pflegenden Angehörigen und Nahestehenden sowie pflegebedürftigen Personen zugutekommen und dazu beitragen, dass bessere Pflegeleistungen anerkannt und gewürdigt werden.

4. Investitionen in die Pflege und Betreuung

Die öffentlichen Ausgaben für Pflege und Betreuung weisen in den einzelnen Mitgliedstaaten große Unterschiede auf. Daran zeigt sich, dass unterschiedliche Ansätze in Bezug auf die Organisation, Qualität und Wertschätzung der Pflegearbeit bestehen und im Fall der Langzeitpflege der formellen und informellen Pflege unterschiedliche Bedeutung beigemessen wird.

Es ist zu erwarten, dass die Langzeitpflege der am schnellsten wachsende Posten der öffentlichen Ausgaben im Zusammenhang mit der Bevölkerungsalterung sein wird, der bis 2050 auf 2,5 % des BIP ansteigen dürfte, wobei es erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten geben wird. 22  

Die öffentliche Unterstützung für den Pflegesektor ist eine soziale Investition, die parallel mit Maßnahmen für eine nachhaltige Finanzierung einen mehrfachen Nutzen für den Einzelnen, die Gesellschaft und die Wirtschaft bringt. Indem mehr in Pflege und Betreuung investiert wird, wirkt sich das positiv auf die Entwicklung von Kindern und das Wohlergehen und die Würde der Pflegeempfänger aus; es trägt zu sozialer Gerechtigkeit und Gleichstellung der Geschlechter bei und fördert die Teilhabe von Frauen am Arbeitsmarkt und die Schaffung von Arbeitsplätzen. Jüngste Untersuchungen 23 zeigen, dass Investitionen in die Pflege und Betreuung zusätzliche Steuer- und Sozialversicherungsbeiträge aus den geschaffenen Arbeitsplätzen sowie aus der höheren Erwerbsbeteiligung von Frauen generieren können. Insgesamt würden die Steuereinnahmen aus den höheren Einkommen und dem Beschäftigungszuwachs steigen, wodurch sich der Gesamtfinanzierungsbedarf für Maßnahmen im Bereich der Pflege und Betreuung von 3 % des BIP (vor Steuern) auf 2 % des BIP (nach Steuern) verringern würde. 24  Die IAO schätzt, dass die Rate, mit der die Mitgliedstaaten Investitionen in den Pflegesektor wieder hereinholen können, im Durchschnitt bei etwa 55 % liegt, was vor allem von der Höhe der erforderlichen Investitionen, der Nachfrage nach Arbeitskräften in dem betreffenden Mitgliedstaat und der Höhe der Besteuerung abhängt.

Die Erschließung des Potenzials von Frühinterventions- und Präventionsmaßnahmen kann zur Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte beitragen. Gesundheitsförderung, Krankheitsprävention, eine zeitnahe und hochwertige Gesundheitsversorgung sowie Strategien für eine gesunde Lebensweise verfügen über ein großes Potenzial, den Bedarf an Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege hinauszuzögern oder zu verringern und es gleichzeitig zu ermöglichen, so lange wie möglich im eigenen Zuhause alt zu werden.

Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass durch fehlende Investitionen in Langzeitpflege und Prävention die Kosten auf die Renten-, Sozialhilfe- und Gesundheitshaushalte verlagert werden. Die Initiative „ Healthier Together“ (Gemeinsam gesünder) und Europas Plan gegen den Krebs befassen sich mit der Prävention, Behandlung und Pflege nicht übertragbarer Krankheiten mit dem Ziel, dass Patientinnen und Patienten ein langes, erfülltes Leben haben und die Herausforderungen für Familien und Pflegende berücksichtigt werden.

Die finanzielle Tragfähigkeit der Pflegedienste kann verbessert werden, indem sichergestellt wird, dass sie kosteneffizient sind. Die Kosteneffizienz kann durch Folgendes verbessert werden: die Schaffung eines kohärenten und integrierten Governance-Rahmens, eine kontinuierliche Überwachung und die Sicherstellung, dass die verfügbaren Ressourcen zielgerichtet eingesetzt werden, und – bei der Langzeitpflege – die Unterstützung der eigenständigen Lebensführung und die Gewährleistung, dass die Dienstleistungen den Bedürfnissen des Einzelnen entsprechen. Um dies zu erreichen, können die Bestandsaufnahme der verfügbaren Infrastrukturen und Dienste und die Erstellung einer Lückenanalyse von Nutzen sein, wobei territoriale Ungleichheiten und demografische Herausforderungen zu berücksichtigen sind. Innovative, integrierte Pflegelösungen und die ethische Nutzung neuer Technologien im Pflegesektor können ebenfalls dazu beitragen, die finanzielle Tragfähigkeit der Langzeitpflege- und Gesundheitssysteme zu verbessern.

Die Erbringer von Betreuungs- und Pflegeleistungen benötigen stabile und nachhaltige Finanzierungsmechanismen sowie ein klares und günstiges Regelungsumfeld. Da Langzeitpflegedienste eine eindeutig soziale Funktion einnehmen, sind sie ein öffentliches Gut. Langzeitpflegedienste werden, wenn sie von Behörden und Verbänden erbracht werden, in erster Linie als Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse betrachtet. Sowohl öffentliche als auch private Investitionen in die Langzeitpflege sollten in einem klaren, mit hohen Qualitätsstandards verbundenen Regelungsumfeld erfolgen, das dem sozialen Wert von Betreuungs- und Pflegediensten Rechnung trägt sowie der Notwendigkeit, die Grundrechte von pflegebedürftigen Personen sowie faire Arbeitsbedingungen und Löhne für die Pflegekräfte zu wahren. Mit einer stärkeren Unterstützung der regionalen und lokalen Erbringer von Betreuungs- und Pflegeleistungen können Arbeitsplätze geschaffen und lokale Gemeinschaften gestärkt werden.

Durch ihren personenzentrierten Ansatz und die erneute Investition der Gewinne in ihre Aufgabe und in die lokalen Gemeinschaften schaffen die Akteure der Sozialwirtschaft einen Mehrwert für die Bereitstellung hochwertiger Pflegedienste. Wie im Aktionsplan für die Sozialwirtschaft 25 gefordert, sollte das politische und rechtliche Rahmenwerk das richtige Umfeld für die Sozialwirtschaft schaffen, damit diese ihren Beitrag zu den Betreuungsdiensten optimieren kann. Die systematische Nutzung einer sozial verantwortlichen öffentlichen Beschaffung könnte das Potenzial der Sozialwirtschaft steigern, zu hohen Qualitätsstandards in der Pflege beizutragen und faire Arbeitsbedingungen zu schaffen. Der bevorstehende Bericht der hochrangigen Gruppe zur Zukunft der Sozialschutz- und Wohlfahrtsstaaten in der EU wird weitere Einblicke in die nachhaltige Finanzierung und die Rolle der Sozialdienste in den Wohlfahrtsstaaten geben.

Es ist erforderlich, die öffentlichen und privaten Investitionen auf nationaler Ebene zu erhöhen, und dies kann durch EU-Mittel ergänzt werden. EU-Finanzierungsmöglichkeiten wie der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds Plus (ESF+), einschließlich seiner Komponente Beschäftigung und soziale Innovation, der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums, der Fonds für einen gerechten Übergang sowie die Programme „Horizont Europa“ und „Digitales Europa“ können von den Mitgliedstaaten genutzt werden. Aus der Aufbau- und Resilienzfazilität (ARF) können darüber hinaus förderfähige Reformen und Investitionen im Zusammenhang mit der Erholung von der COVID-19-Pandemie finanziert werden. Aus dem Instrument für technische Unterstützung können ebenfalls Reformen und Investitionen unterstützt werden. Gleichzeitig sollten die Mitgliedstaaten Strategien verfolgen, die der nachhaltigen Finanzierung von Betreuungs- und Pflegediensten förderlich sind und mit der allgemeinen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen im Einklang stehen.

Im Programmplanungszeitraum 2014–2020 wurden aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) mehrere Maßnahmen im Bereich der Langzeitpflege unterstützt, von der Umschulung und Weiterqualifizierung der Arbeitskräfte über die Ausweitung des Zugangs zu und der Versorgung mit Langzeitpflegediensten, die Unterstützung integrierter Pflegedienste und einer eigenständigen Lebensführung bis hin zu aktivem und gesundem Altern. ESF-Mittel wurden auch für Projekte auf regionaler und lokaler Ebene bereitgestellt, um das Kinderbetreuungsangebot zu verbessern, die Lücken zu schließen, die benachteiligte Kinder erfahren, um Eltern beim Zugang zum Arbeitsmarkt zu unterstützen und um sich für die Beseitigung von Ungleichheiten bei der Beschäftigung von Männern und Frauen einzusetzen.

Die Programmplanung für den Zeitraum 2021–2027 läuft, und der Zugang zum EFRE und zum ESF+ setzt das Bestehen eines nationalen oder regionalen politischen Rahmenwerks für Gesundheit und Langzeitpflege voraus.

Die Europäische Garantie für Kinder bietet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, ESF+-Mittel zu mobilisieren, um den Zugang zu frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung zu verbessern. Sie kann auch genutzt werden, um die Qualität des Angebots in formellen und informellen Einrichtungen zu fördern und die Inklusion von Kindern mit Behinderungen, Kindern, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind, und Kindern aus gesellschaftlichen Randgruppen zu verbessern.

Der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) bietet den Mitgliedstaaten auf der Grundlage relevanter Fakten und Beweise, die in der langfristigen Vision für die ländlichen Gebiete beschrieben sind, ebenfalls eine Möglichkeit, die Kinderbetreuung und Langzeitpflege im ländlichen Raum zu fördern.

Während das Hauptziel des Fonds für einen gerechten Übergang darin besteht, Investitionen zur Abmilderung der Auswirkungen der Energiewende zu unterstützen, können die territorialen Pläne für einen gerechten Übergang in hinreichend begründeten Fällen auch Maßnahmen in den Bereichen Bildung und soziale Inklusion umfassen, einschließlich Investitionen in Infrastruktur für Ausbildungszentren, Kinderbetreuungs- und Langzeitpflegeeinrichtungen, die in den territorialen Plänen für einen gerechten Übergang genannt werden.

Die Aufbau- und Resilienzfazilität (ARF) bietet den Mitgliedstaaten erhebliche Möglichkeiten, Reformen und Investitionen in die soziale Resilienz zu finanzieren. Sehr viele Mitgliedstaaten 26 setzten die ARF für den Langzeitpflegesektor ein. Die Beispiele für Reformen im Rahmen der Aufbau- und Resilienzpläne umfassen die Stärkung des Langzeitpflegesystems und die Förderung einer Änderung des Modells der Unterstützung und Langzeitpflege, die Stärkung der Humanressourcen und der Infrastrukturkapazitäten für die Erbringung von Langzeitpflegediensten, Ausbildungen, Umschulungen und Weiterqualifizierungen von Fachkräften in der Langzeitpflege. Zusätzliche Reformen dürften auch die Langzeitpflegeversorgung verbessern, indem soziale Dienste (auch gemeindenahe) modernisiert oder ausgeweitet werden und die langfristige finanzielle Tragfähigkeit der Langzeitpflegesysteme gefördert wird. Von den 25 am 20. Juli 2022 im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität angenommenen Plänen enthalten zwölf Reformen und Investitionen im Bereich der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung, die sich insgesamt auf rund 7,9 Mrd. EUR belaufen. 27 Diese Investitionen dürften die Beteiligungsquoten, besonders bei benachteiligten Gruppen, erhöhen und so Ungleichheiten verringern. Die Maßnahmen werden auch durch Reformen unterstützt, die darauf abzielen, den Zugang, die Inklusivität und die Qualität der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung zu verbessern.

5. Verbesserung der Faktengrundlage und Überwachung der Fortschritte

Zuverlässige und vergleichbare Daten sind von entscheidender Bedeutung für die Überwachung der Fortschritte und für eine faktengestützte Politikgestaltung. Dazu gehört, dass die Referenzdaten über die Teilnahme an frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung ausreichend detailliert sind, z. B. mit einer Aufschlüsselung nach bestimmten Gruppen oder Altersgruppen. Darüber hinaus ist es für eine verbesserte Faktengrundlage erforderlich, bessere Daten über die Art und die Folgen informeller Betreuungs- und Pflegeleistungen zu erhalten, d. h. um geschlechtsspezifische Ungleichheiten, Arbeitszeitregelungen und die Inanspruchnahme von Urlaub aus familiären Gründen ermitteln zu können.

Trotz einiger Fortschritte beim Aufbau gemeinsamer Indikatoren für Langzeitpflege in Bezug auf Zugang und Finanzierung sind die Statistiken zur Langzeitpflege nach wie vor nicht gut ausgearbeitet. Es fehlt an vergleichbaren Verwaltungsdaten, z. B. zu den Ausgaben und zur Bereitstellung von Betreuungs- und Pflegeleistungen. Daher sind weitere Anstrengungen erforderlich, um die Datenerhebung auf EU-Ebene weiter zu entwickeln und zu harmonisieren. Darüber hinaus wird ein rigoroses und systematisches Konzept für die Prognostizierung des sich wandelnden nationalen Bedarfs an Langzeitpflege den Mitgliedstaaten bei der Vorausplanung helfen. Obwohl der Zugang zu Betreuungs- und Pflegeleistungen in ländlichen und abgelegenen Gebieten nachweislich schwieriger ist, sind nur wenige Daten über territoriale Ungleichheiten bei der Langzeitpflegeversorgung verfügbar; es sind mehr Belege für die Hauptursachen für diese Ungleichheiten und für wirksame politische Maßnahmen nötig.

Für eine erfolgreiche Umsetzung der Europäischen Strategie für Pflege und Betreuung ist ein gemeinsames Engagement aller Interessenträger erforderlich. Um diese Strategie voranzubringen, wird die Kommission eng mit anderen Organen und Einrichtungen der EU zusammenarbeiten, insbesondere mit dem Europäischen Parlament, dem Rat, dem Ausschuss der Regionen und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, den Mitgliedstaaten, den Sozialpartnern, Akteuren der Sozialwirtschaft, Organisationen der Zivilgesellschaft und anderen Interessenträgern.

6. Schlussfolgerung

Die Art und Weise, wie wir Pflege und Betreuung wertschätzen, sollte widerspiegeln, wie wir uns wünschen, dass Kinder, ältere Menschen, Menschen mit Behinderungen und Pflegende wertgeschätzt werden.

Diese Strategie ist ein Eckpfeiler des sozialpolitischen Ansatzes der EU, um die Anpassung an den demografischen Wandel zu erleichtern, anhaltende geschlechtsspezifische und andere Ungleichheiten zu beseitigen, das Potenzial des ökologischen und des digitalen Wandels zu nutzen und die Widerstandsfähigkeit gegenüber erheblichen externen Schocks zu erhöhen. Sie soll betreuungs- und pflegebedürftigen Menschen aller Altersgruppen zugutekommen, indem ihr Zugang zu erschwinglichen, zugänglichen und hochwertigen Betreuungs- und Pflegeleistungen verbessert wird. Es geht darum, ein Leben in Würde zu führen, die Menschenrechte zu wahren, niemanden zurückzulassen und Möglichkeiten für bessere Lebens- und Karriereaussichten zu bieten, die das Rückgrat unserer europäischen Lebensweise bilden.

Die Verbesserung des Pflegesektors trägt dazu bei, dass sowohl Frauen als auch Männer gleichberechtigt am Arbeitsleben und an der Gesellschaft teilhaben können, während sie sich um ihre Angehörigen kümmern. Mit der Strategie soll sichergestellt werden, dass Pflegekräfte von besseren Arbeitsbedingungen profitieren, was den Sektor widerstandsfähiger und attraktiver machen und zur Schaffung neuer Arbeitsplätze zur Bewältigung der steigenden Nachfrage beitragen dürfte.

Die Kommission fordert die EU-Institutionen, die Mitgliedstaaten, die lokalen und regionalen Behörden, die Zivilgesellschaft, die Sozialpartner und andere Interessenträger auf, diese Strategie zu unterstützen und zu ihrer Umsetzung beizutragen.

(1)

Rede zur Lage der Union, 15. September 2021.

(2)

Eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zum Vorschlag der Kommission für eine Empfehlung des Rates über den Zugang zu bezahlbarer und hochwertiger Langzeitpflege (SWD(2022) 441) enthält Belege, die die wichtigsten Herausforderungen in diesem Sektor untermauern, sowie konkrete Beispiele für die Bewältigung dieser Herausforderungen, die sich an den in den EU-Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen orientieren.

(3)

Entschließung des Europäischen Parlaments vom 5. Juli 2022 zu dem Thema „Hin zu gemeinsamen europäischen Maßnahmen im Bereich Pflege und Betreuung“ (2021/2253(INI)).

(4)

Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen SWD(2022) 440.

(5)

Konferenz zur Zukunft Europas, Bericht über das endgültige Ergebnis, Mai 2022, Vorschlag 15.

(6)

Empfehlung des Rates vom 22. Mai 2019 (ABl. C 189 vom 5.6.2019).

(7)

COM(2021) 142 final.

(8)

Empfehlung des Rates vom 14. Juni 2021 (ABl. C 223 vom 22.6.2021).

(9)

Europäischer Rat in Barcelona, 15. und 16. März 2002. (2002), SN 100/1/02 REV 1. 

(10)

COM(2020) 620 final vom 7.10.2020, ABl. 2021C 93/01.

(11)

COM(2022) 197 final.

(12)

Siehe SWD(2021) 167 final.

(13)

Siehe SWD(2021) 41 final.

(14)

COM(2020) 274 final.

(15)

Richtlinie (EU) 2019/1152 vom 20.6.2019.

(16)

COM(2021) 323 final.

(17)

2019/C 387/01.

(18)

Siehe COM(2021) 762 final.

(19)

Siehe COM(2021) 93 final.

(20)

COM(2022) 657 final.

(21)

Richtlinie (EU) 2019/1158, ABl. 2019, L 188.

(22)

Europäische Kommission und Ausschuss für Wirtschaftspolitik, 2021, „The 2021 Ageing Report – Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2019-2070)“.

(23)

Bericht der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) „Care at work – Investing in care leave and services for a more gender equal world of work“, 2022.

(24)

Internationale Arbeitsorganisation (IAO), 2022, Care Policy Investment Simulator der IAO (Genf, in Kürze).

(25)

COM(2021) 778 final.

(26)

Siehe SWD(2022) 441.

(27)

AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, HR, IT, LT, RO, SK.

(28)

 COM (2021) 345 final.