Audiovisual Policy - Legislation, caselaw & documents

Relatório do Grupo de Alto Nível sobre a política audiovisual presidido pelo Comissário Marcelino Oreja

IV. Do sistema centralizado à concorrência do mercado: As perspectivas do sector audiovisual na Europa Central e Oriental

IV.1 O desmoronamento do sistema e a emergência de uma nova ordem

A realização, distribuição e exibição de filmes constituía um sofisticado subsistema das políticas culturais dos antigos Estados comunistas. O processo era gerido por empresas pertencentes ao Estado e o sistema centralizado apoiava e financiava um grande volume de produção audiovisual, o que, por seu turno, conduziu à criação de uma vasta comunidade de profissionais do sector audiovisual altamente qualificados.

Após o desmoronamento dos regimes comunistas, desintegraram-se igualmente os sistemas de apoio e de controlo do sector audiovisual. Será talvez irónico, mas a contribuição da Europa Central e Oriental para o desenvolvimento do cinema europeu foi sem dúvida maior antes de 1989 do que depois dessa data.

O sector audiovisual na Europa Central e Oriental registou profundas transformações desde 1989. A direcção e o ritmo das mudanças, contudo, divergem consideravelmente de um país para outro.

O subdesenvolvimento económico e a ausência de um verdadeiro mercado em alguns países significa que estes podem, na melhor das hipóteses, ser considerados mercados latentes. Em maior ou menor grau, esses países apresentam, no domínio dos meios de comunicação social, as seguintes características:

Escassez de oportunidades para a existência de organismos de radiodifusão de grande escala, devido à falta de capital inicial e às insuficicientes receitas de publicidade;
Fraca capacidade de investimento interna e, consequentemente, presença, em alguns casos desproporcionada, de investidores estrangeiros, não europeus;
Incapacidade por parte dos organismos de radiodifusão existentes de manterem um nível elevado de produção própria ou nacional e consequente recurso a importações, ou, especialmente no caso das pequenas estações privadas, à retransmissão de programas fornecidos por outros serviços (nomeadamente, canais por satélite).

O desmantelamento dos monopólios televisivos deparou-se igualmente com dificuldades técnicas:

Escassez de frequências;29)
Ausência de um plano de gestão de frequências;
Capacidade de transmissão subdesenvolvida.

A República Checa constitui um bom exemplo da abordagem dos desafios colocados pela era pós-comunista. Este país dispõe de um mercado de publicidade relativamente amplo e praticou uma política liberal de não limitação à participação estrangeira nas empresas de radiodifusão; não foram fixadas quotas de produção nacional nem de produção independente. A limitação do tempo de antena para publicidade na televisão pública foi muito moderada. A televisão privada foi introduzida através da concessão de uma licença a um canal nacional (TV Nova), tendo-lhe sido confiada uma rede de transmissão nacional já existente, através da supressão do Canal 1 da televisão estatal. O novo canal constitui um sucesso espectacular (quer em termos de quota de audiência, quer em termos de receitas de publicidade) e converteu-se numa força dominante no mercado. Contudo, este sucesso baseia-se sobretudo em programação importada: em 1995, esta constituía 53 % do tempo de antena, representando as importações americanas 34 % do total das importações. A TV Nova encontra-se praticamente numa situação de monopólio no mercado checo de televisão, embora a qualidade da sua programação e mesmo a objectividade dos seus serviços informativos já tenham sido questionados.

A Polónia oferece um exemplo contrastante. Concedeu-se igualmente uma licença a um canal privado nacional, mas o facto de este ter tido de construir uma rede nacional de televisão a partir do zero significou que não teve durante muito tempo a possibilidade de competir eficazmente com a televisão pública polaca. A televisão polaca não se encontrava limitada em termos de acesso ao mercado da publicidade, e, graças às receitas provenientes desta fonte, desenvolveu-se fortemente, transmitindo actualmente 2 canais nacionais, 1 canal por satélite e 12 canais regionais. À grande dimensão do mercado juntou-se um crescimento acelerado das despesas com publicidade, uma escassa participação de capital estrangeiro nas empresas de radiodifusão e elevadas quotas de produção nacional e estrangeira. A isto acresce o facto de autoridade de regulamentação e de concessão de licenças, o conselho nacional de radiodifusão, requerer a todas as estações de televisão que invistam na produção audiovisual. O mercado de televisão polaco e o sector independente de produção oferecem, como resultado desta política, uma imagem próspera e pluralista.

Nomeadamente, a indústria cinematográfica polaca parece ter sobrevivido à crise de transição, encontrando-se actualmente presentes todos os elementos de um novo sistema de financiamento - nível reduzido de subvenções estatais, contribuição significativa do serviço público de televisão, investimentos obrigatórios por parte de radiodifusores de televisão licenciados, tais como o Canal +. Por último, embora a produção audiovisual americana não esteja verdadeiramente ameaçada, a audiência de determinados filmes polacos está gradualmente a ser recuperada.

IV.2. Política audiovisual na Europa Central e Oriental - desafios e dilemas

Desenvolvimento de um sistema de radiodifusão completo

Embora os países da Europa Central e Oriental tencionem criar um sistema clássico dual abrangendo quer o serviço público, quer as estações comerciais, a concretização de tal projecto está a revelar-se problemática na prática:

Em alguns países, a estrutura do poder conduziu a uma resistência em ceder o controlo sobre a radiodifusão estatal: as novas leis sobre a radiodifusão sancionam por vezes a continuação do controlo governamental. Noutros países, as pressões conjuntas da politização e da comercialização impedem aos serviços públicos de radiodifusão recentemente constituídos de cumprirem verdadeiramente a sua missão;
A escassez de frequências e de capacidade de transmissão levou alguns países a privatizarem os canais de televisão estatais/públicos, permitindo assim a introdução de canais comerciais. Tal privatização foi por vezes acompanhada de regulamentação destinada a reduzir o acesso dos radiodifusores de serviço público à publicidade. Ambas as medidas debilitam o sector de serviço público, podendo conduzir à sua marginalização.
A falta de capital dificulta as tentativas dos empresários locais para criarem organismos de radiodifusão. Paralelamente, as empresas internacionais têm-se mostrado mais do que dispostas a expandir-se a novos mercados.

Os países da Europa Central e Oriental defrontam-se com um determinado número de opções políticas, na prossecução do objectivo de criação de um sistema dual:

Como superar a resistência política a renunciar ao controlo sobre a radiodifusão estatal;
Como desenvolver o sector comercial sem sacrificar o sector público;
Como assegurar a viabilidade económica e a autonomia dos radiodifusores de serviço público, concedendo-lhes um amplo acesso à publicidade e evitando ao mesmo tempo que se tornem excessivamente comerciais;
Como avaliar a necessidade (ou não) de promover empresários locais (que poderão necessitar de um período de desenvolvimento considerável antes de se encontrarem em condições de prestar um serviço completo e de qualidade);
Como assegurar um alto nível profissional em matéria de jornalismo (independência, objectividade, formação efectiva, etc.).

As relações entre a radiodifusão e a sociedade civil constituem mais um desafio. Quer antes, quer depois de 1989, várias vozes se levantaram na Europa Central e Oriental em defesa de um sistema de meios de comunicação social que preste uma contribuição para o crescimento e para o desenvolvimento da sociedade civil. No que respeita à radiodifusão, tal deveria concretizar-se através da criação de organismos de radiodifusão públicos socialmente responsáveis e da contribuição para a criação de um terceiro "sector cívico" oficialmente reconhecido e com financiamento público, isto é, estações privadas sem fins lucrativos representativas de uma grande variedade de opiniões, orientações e credos. Esta abordagem encontra-se reflectida em alguns instrumentos jurídicos30); todavia, até agora, pouco se efectuou na prática para transpor essas ideias.

Proteccionismo ou liberalismo como princípio orientador?

É importante recordar que os termos deste debate se encontram falseados pela insistência de alguns países em abordarem a questão exclusivamente do ponto de vista das relações comerciais e da liberdade de comércio e investimento. Nas sociedades em transição, em que o sistema de radiodifusão tem de ser inteiramente recriado, é necessária uma política pública activa destinada a criar um quadro para a radiodifusão que satisfaça as necessidades e os interesses do país em questão, sejam elas culturais, económicas ou tecnológicas. De outra forma, essas sociedades poderão considerar que não dispõem de sistemas de radiodifusão próprios e que perderam a capacidade para prosseguir o objectivo definido no preâmbulo da declaração política adoptada pela 5ª conferência sobre os meios de comunicação social, realizada em Tessalónica em 11 e 12 de Dezembro de 1997, ou seja, o objectivo de desenvolverem a sua política em matéria de meios de comunicação social de acordo com os princípios da independência, do respeito pelos direitos humanos e pelo pluralismo, na acepção do artigo 10º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, e tendo em conta a diversidade cultural.

Integração europeia

Aparentemente, a Comunidade Europeia adoptou frequentemente no passado uma abordagem que consiste em considerar a Europa Central e Oriental exclusivamente como um mercado para a indústria audiovisual "europeia" (o que, neste caso, equivalia a europeia ocidental). Ignorou-se frequentemente a contribuição que a Europa Central e Oriental pode prestar em termos de criatividade e de produção, contribuindo precisamente para o objectivo de aumentar a quota de produtos e obras europeus no conjunto do mercado europeu. As organizações europeias devem considerar os países da Europa Central e Oriental como parceiros num esforço comum, e não como meros mercados, cooperando com eles de forma a permitir-lhes contribuírem para alcançar os fins comuns.

De outra forma, os países em questão serão de facto um mercado, mas não para os produtos e serviços audiovisuais europeus.

Para vários destes países, a adesão à Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos só serviu para se verem pressionados a abrir os seus mercados audiovisuais a um fluxo ilimitado de conteúdos. A OCDE considera inaceitáveis as quotas europeias relativas a conteúdos, na medida em que constituem discriminação em benefício de um grupo de países membros.

A União Europeia, por seu turno, tendo em vista a futura adesão dos países associados, requer a introdução da exigência de conteúdos europeus na legislação desses países. Os países da Europa Central membros da OCDE que actualmente procedem à introdução da exigência de conteúdos europeus, estão a violar directamente o seu compromisso de praticar a liberdade de comércio, na acepção que lhe é dada pela OCDE. O apoio da União Europeia aos países em questão é essencial para que estes possam alcançar os seus objectivos.

A sociedade da informação: que perspectivas para os países da Europa Central e Oriental?

No âmbito da sociedade da informação, as nações de menor dimensão não podem aspirar à independência no que se refere ao hardware e ao software: terão de importá-los do exterior. A única esperança destes países encontra-se nos domínios da informação e outros conteúdos, sendo esta a única forma que têm para contribuir para as redes de informação mundiais. Na sociedade da informação, o conteúdo é rei. É necessário produzir conteúdos para evitar que sejam completamente substituídos por conteúdos de outros países. Quer por razões culturais, quer por razões económicas, trata-se de um assunto de interesse nacional fundamental para os países em questão.

Os países mais avançados da Europa Central e Oriental conseguiram recuperar o seu atraso no desenvolvimento de um mercado audiovisual convencional de produção cinematográfica e televisiva, aproximando-se actualmente do final de um turbulento processo de transformação dos monopólios estatais em economias de mercado competitivas.

Contudo, actualmente está-se a criar um novo atraso: estes países estão a atrasar-se no desenvolvimento da sociedade da informação. Mais uma vez, poderão necessitar de apoio para modernizar as suas legislações, desenvolver planos coerentes para um futuro convergente, efectuar escolhas acertadas e encontrar novas fontes de financiamento.

RECOMENDAÇÃO

A União Europeia deverá cooperar com os países da Europa Central e Oriental considerando-os parceiros de pleno direito, em especial para assegurar o desenvolvimento de um sistema de radiodifusão são e equilibrado e para maximizar o potencial de criação de riqueza que a indústria dos conteúdos representa na sociedade da informação emergente.

NOTAS AO CAPÍTULO IV

29) As autoridades comunistas no domínio das telecomunicações não procuraram obter o máximo de frequências nas conferências mundiais das administrações de radiocomunicações, uma vez que pretendiam sujeitar a radiodifusão e as telecomunicações a um controlo rígido e limitar o respectivo acesso a poucas pessoas, devidamente seleccionadas. [ voltar ]

30) Tais como a legislação eslovena sobre os meios de comunicação social e a legislação polaca sobre a radiodifusão. [ voltar ]

ÍNDICE

V. Resumo das Recomendações

A importância dos meios de comunicação social para a sociedade e para a democracia na Europa

Ponto de partida para qualquer análise da política relativa aos meios de comunicação social audiovisuais terá de passar pelo reconhecimento da importância específica que estes assumem nas nossas sociedades e da necessidade de assegurar um equilíbrio entre o livre jogo das forças de mercado e a protecção do interesse público geral.

O desenvolvimento tecnológico e o seu impacto nos meios de comunicação social audiovisuais

É de importância fundamental que a Europa utilize o contexto propício que actualmente se lhe oferece para introduzir a radiodifusão digital (em todas as suas formas), preparando-se assim para a era da informação.
Para tal, os responsáveis pela execução da política europeia deverão incentivar energicamente o desenvolvimento, pelos operadores económicos, dos serviços de televisão digital.
A educação e a formação são essenciais para que os europeus consigam dominar com sucesso a nova era digital. Por conseguinte, os Governos nacionais deverão conceder mais importância à educação em matéria de meios de comunicação social nos programas escolares, desde os primeiros anos de aprendizagem.

O impacto das novas tecnologias e a globalização dos mercados de conteúdos audiovisuais

O advento da era digital não eliminará a necessidade de continuar a apoiar a produção europeia.
Se o "conteúdo é rei", a distribuição continua a ser a chave do reino.
Consequentemente, as políticas destinadas a apoiar a produção europeia devem reconhecer o papel fundamental que os radiodifusores podem desempenhar na maximização das oportunidades oferecidas pelo advento da era digital.

Contexto geral – a concorrência no mercado mundial

A Europa tem de criar condições para uma indústria de produção audiovisual competitiva que possa tirar o máximo partido da explosão prevista da procura de produtos audiovisuais.
Para alcançar este objectivo, a Europa tem de contar com as suas capacidades específicas, em especial mediante uma maior cooperação entre os diferentes países europeus. Poderá, para esse efeito, aprender muito com a América, em especial no que se refere a métodos de distribuição e a técnicas de marketing nos mercados internacionais.
O desenvolvimento na Europa de sectores de distribuição e de gestão de direitos caracterizados por um alto rendimento deverá constituir um objectivo prioritário da política europeia.

O financiamento da produção através da televisão

Os radiodifusores são a chave e a força motriz da produção audiovisual e as políticas de apoio à produção europeia deverão reconhecer esta realidade.
Os próprios radiodifusores, na sua qualidade de principais investidores na produção, deverão prestar uma maior atenção ao marketing como parte integrante do processo de produção e de distribuição.

Medidas de apoio

As medidas actuais de apoio deverão ser adaptadas e complementadas, sendo considerados fundamentais os seguintes aspectos:
Introdução de um mecanismo destinado a atrair mais investimento para a produção europeia, como, por exemplo, um sistema de "titularização";
Criação de uma rede europeia de escolas de cinema e de televisão destinada a interligar centros de excelência, incluindo, eventualmente, um "centro dos centros" que constitua um símbolo;
Promoção de uma cerimónia europeia de entrega de prémios;
Reforço do programa MEDIA II, que deve ser dotado de recursos adequados à dimensão e à importância estratégica do sector. Há que conceder especial atenção à formação, à distribuição, à concepção de guiões e ao marketing. É necessário agir rapidamente neste domínio;
Promoção de acordos de associação entre os radiodifusores, incluindo radiodifusores privados, e as autoridades públicas (com possível apoio comunitário à dimensão internacional).

Serviço público: importância e modo de financiamento

O sistema "dual" (radiodifusores privados e públicos) constitui uma característica distintiva do panorama audiovisual europeu. Tal não deverá ser questionado enquanto tal, devendo deixar-se essencialmente a cada Estados-Membro, bem como às forças de mercado, o cuidado de determinar a importância respectiva dos sectores público e privado dentro de cada país. Contudo, devem aplicar-se determinados princípios fundamentais, que deverão traduzir-se num conjunto de critérios concretos aplicáveis aos acordos de financiamento. O Protocolo de "Amsterdão" anexado ao Tratado CE poderá revelar-se útil a este respeito.
Os princípios fundamentais que deverão aplicar-se baseiam-se na vontade dos Estados-Membros, conforme expressa no Protocolo, de sublinhar que a radiodifusão de serviço público entronca directamente nas necessidades democráticas, sociais e culturais de cada sociedade, assim como na necessidade de preservar o pluralismo dos meios de comunicação social. Compete aos Estados-Membros definir e organizar os seus sistemas públicos de radiodifusão, assim como conceder-lhes o financiamento necessário.
Os dois critérios fundamentais a aplicar à conclusão de acordos de financiamento são o da proporcionalidade e o da transparência. O primeiro requer que os fundos públicos sejam exclusivamente concedidos para actividades de serviço público e não ultrapassem o necessário. As actividades de serviço público devem ser essencialmente financiadas por fontes públicas. O segundo requer que os Estados-Membros apresentem uma definição clara daquilo que constitui uma missão de serviço público, que assegurem a transparência em matéria financeira e que seja efectuada uma contabilidade separada no caso de os operadores públicos se dedicarem igualmente a actividades de natureza puramente comercial.
Estes princípios e critérios proporcionam uma base sólida para o futuro do serviço público de radiodifusão, assegurando ao mesmo tempo o necessário grau de respeito pelos princípios do mercado e da concorrência de que os radiodifusores privados necessitam para desenvolver as suas actividades.

Quadro jurídico e organismos de regulamentação

Continuará a ser necessária uma regulamentação específica para os conteúdos audiovisuais, baseada na distinção fundamental entre comunicação pública e comunicação privada. Tal regulamentação deverá incentivar a inovação e a competitividade. Em especial, os procedimentos para a concessão de licenças deverão ser simplificados e o nível da regulamentação deverá ser adaptado à natureza do serviço;
O quadro regulamentar deverá ser claro e coerente. É absolutamente necessário evitar a sujeição do mesmo serviço a dois conjuntos normativos com objectivos diferentes;
O quadro regulamentar deverá respeitar determinados princípios, devendo em especial incentivar a concorrência, o pluralismo e o acesso livre e não discriminatório. Poderá ainda ter em conta outros objectivos de interesse público de natureza mais específica, essencialmente definidos a nível nacional;
O quadro regulamentar deverá incentivar o desenvolvimento de serviços digitais, assim como assegurar uma transição suave para um meio exclusivamente digital;
Compete aos Governos nacionais decidirem se é necessário estabelecer um organismo de regulamentação para aspectos técnicos e outro para aspectos relativos ao conteúdo, ou se é preferível um organismo único de regulamentações encarregado da aplicação das duas. Contudo, no caso de existir mais do que um organismo de regulamentação, estes terão de cooperar entre si e com as autoridades responsáveis em matéria de concorrência;
Deverá incentivar-se a cooperação a nível europeu entre os organismos de regulamentação nacionais, de forma a garantir um entendimento mútuo e um certo nível de coerência;
A nível mundial, é essencial que a especificidade do sector continue a ser reconhecida e que o princípio da "excepção cultural" continue a aplicar-se às negociações comerciais internacionais.

Direitos de autor

Um regime relativo aos direitos de autor é fundamental para o desenvolvimento da indústria. Mais concretamente:
- - as empresas devem deter o controlo sobre os conteúdos que produzem e que financiam;
- - as isenções relativas a reproduções para uso privado deverão restringir-se ao domínio analógico, de forma a permitir um comércio em linha da propriedade intelectual. As directivas aplicáveis aos sectores informático e das bases de dados concedem ao sector informático o direito de conceder licenças relativas a reproduções para uso privado. O sector audiovisual deve ser colocado em pé de igualdade;
- - uma protecção tecnológica destinada a impedir o acesso não autorizado ou a difusão ilegal de conteúdos protegidos pelos direitos de autor é essencial em termos de mercado electrónico mundializado. A futura directiva deve, por conseguinte, proscrever a elusão ilegal destas tecnologias;
- - as isenções temporárias para efeitos de reprodução devem ser restringidas;
- - as empresas distribuidoras de telecomunicações e os outros fornecedores de acesso à rede deverão ser encorajados a cooperar para a eliminação da pirataria.

Do sistema centralizado à concorrência do mercado: as perspectivas da indústria audiovisual na Europa Central e Oriental

A União Europeia deverá cooperar com os países da Europa Central e Oriental considerando-os parceiros de pleno direito, em especial para assegurar o desenvolvimento de um sistema de radiodifusão são e equilibrado e para maximizar o potencial de criação de riqueza que a indústria dos conteúdos representa na sociedade da informação emergente.

ÍNDICE

VI. ANEXO

Membros do Grupo de Alto Nível sobre a política audiovisual futura da União Europeia

Presidente:

Marcelino Oreja Aguirre
Membro da Comissão Europeia responsável pela cultura e pelo audiovisual.

Membros

Francisco Pinto Balsemão (Portugal)
Presidente do European Institute of the Media.
Presidente do canal S.I.C. e do grupo editor Controljornal.
Ex-Primeiro-Ministro de Portugal.

José M. Bergareche (Espanha)
Conselheiro - Director Geral, grupo Correo.
Ex-Presidente da secção espanhola do International Press Institute
Ex-Presidente do IFRA (INCA-FIEJ Research Association).

Hervé Bourges (França)
Presidente do Conseil Supérieur de l’Audiovisuel.
Ex-Presidente e Director Executivo da France Télévision e da TF1.

Liliana Cavani (Itália)
Realizadora, ex-membro do Conselho de Direcção da RAI.

Michael Kuhn (RU)
Presidente da Polygram Filmed Entertainment.

John McGrath (RU)
Cinema, TV , Teatro: escritor, realizador e produtor.
Professor convidado (Meios de comunicação social), Royal Holloway College.
Membro do BAFTA Council, BSAC ; ex-Channel 4 Board, PACT Council.

Jan Mojto (Áustria)
Presidente da Association of Commercial Televisions.
Presidente do Conselho de Direcção da Sat 1.
Director Executivo da Taurus Film/Kirch Gruppe.
Ex-Presidente da Telepiù.

Albert Scharf (Alemanha)
Presidente da European Broadcasting Union.
Director-Geral da Bayerischer Rundfunk.

Boleslaw Sulik (Polónia)
Crítico de cinema, autor de guiões, produtor de televisão.
Presidente do conselho nacional de radiodifusão polaco.

Secretário

Gregory PAULGER,
Chefe de Unidade, Direcção-Geral da Informação, Comunicação, Cultura e Audiovisual (DG X).

ÍNDICE - CAPÍTULO III