Le présent document a pour objet de fournir des informations de référence relatives à l’accord général sur le commerce des services (GATS). Il aborde les disciplines et la structure du GATS ainsi que la place qu’occupe cet accord dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
(1) Eléments organisationnels
Pendant les négociations du cycle de l’Uruguay qui ont débuté en 1986 sous les auspices du GATT, de nouveaux secteurs ont été ajoutés au cadre multilatéral et soumis au processus de libéralisation. Les services faisaient partie de cette extension sectorielle de la libéralisation multilatérale, jusqu’alors limitée aux marchandises. Le GATS constitue le résultat juridiquement contraignant de ces négociations sur les services, qui se sont terminées en avril 1994 par l’adoption de l’acte final de Marrakech. La propriété intellectuelle, à l’instar de l’agriculture et des investissements, était également concernée par cet élargissement de la portée de la libéralisation multilatérale et fait l’objet de l’accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC). Outre les avancées sectorielles du cycle de l’Uruguay, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a été fondée en janvier 1995 afin de doter les accords sectoriels précités d’une structure et d’un cadre généraux. Ses principales missions consistent à gérer les résultats des négociations commerciales multilatérales, à organiser de nouvelles négociations sur la libéralisation des échanges et à résoudre les désaccords opposant ses membres au moyen du mécanisme commun de règlement des différends.
Tous les accords multilatéraux adoptés au terme du cycle de l’Uruguay doivent être acceptés en tant qu’« engagement unique », c’est-à-dire que l’adhésion à l’OMC n’est ouverte qu’aux pays qui ont accepté tous ces accords, afin notamment de renforcer la réciprocité des engagements souscrits par les pays.
L’OMC est dirigée par une conférence ministérielle, composée de représentants de tous les membres, qui se réunit au moins tous les deux ans. Le conseil général, également composé des représentants de tous les membres, est chargé d’exercer les fonctions de l’OMC entre deux réunions de la conférence ministérielle. Il a trois missions principales :
La gestion de l’OMC incombe à son secrétariat qui est dirigé par un directeur général.
(2) Le GATS et l’OMC
Il ressort des évolutions susmentionnées que les services relevant du GATS sont traités dans cet accord en fonction de leur spécificité, mais sont également soumis aux règles et disciplines générales consacrées par l’OMC, notamment les mécanismes de règlement des différends.
Le GATS se compose de l'accord cadre - les articles - et de ses annexes. Sa partie principale contient des règles de nature générale, applicables à tous les services visés par le GATS sans aucune restriction. Ces règles sont notamment la transparence, l’intégration économique, la réglementation intérieure et les subventions. Elles imposent des obligations claires aux parties à l’accord.
Il contient en outre les listes d'engagements spécifiques liés aux deux disciplines que sont l’accès aux marchés et le traitement national, ainsi que les listes d’exemptions du traitement de la nation la plus favorisée (NPF) présentées par les parties à l’accord. Les listes d’engagements et d’exemptions font partie intégrante de l’accord. À la date de la signature de l’acte final du cycle de l’Uruguay, le 15 avril 1994, 95 listes d’engagements spécifiques concernant les services et 61 listes de dérogations au principe NPF avaient été présentées et acceptées.
Le GATS repose sur une double logique :
Par conséquent, ce n’est qu’en se référant à la liste d’engagements d’un pays et, le cas échéant, à sa liste d’exemptions du traitement NPF, que l’on peut voir à quels secteurs de services et selon quelles conditions les principes fondamentaux du GATS - accès aux marchés, traitement national et traitement NPF - s’appliquent sur le territoire de ce pays. Les listes sont des documents complexes dans lesquels chaque pays désigne les secteurs de services auxquels il appliquera les obligations énoncées dans le GATS en matière d’accès aux marchés et de traitement national et les éventuelles exceptions à ces obligations qu’il entend maintenir.
Les secteurs de services couverts par la liste sont énumérés un par un dans la colonne de gauche de la liste des engagements spécifiques de chaque pays. Les numéros de référence CPC sont issus d’une liste dressée par les Nations unies (la classification centrale des produits) qui définit en détail les différents sous-secteurs de services(2). Dans la colonne intitulée « Limitations à l’accès aux marchés », le membre doit faire figurer toutes les limitations à l’accès des fournisseurs de services étrangers sur son marché, pour le secteur de services concerné. Dans la colonne intitulée « Limitations au traitement national », le membre doit indiquer toute limitation dans le traitement des fournisseurs de services étrangers qui les place dans une situation moins favorable que leurs homologues nationaux. Dans la colonne intitulée « Engagements additionnels », le membre doit indiquer tous les engagements qui s'ajoutent à ceux qui sont mentionnés ailleurs ; par exemple, s'il est disposé à améliorer à l’avenir le traitement qu’il offre aux fournisseurs de services étrangers en libéralisant un secteur de services à partir d’une date ultérieure, il peut faire figurer cet engagement dans cette colonne.
Ces engagements sont classés par catégories selon les modes de fourniture des services qui, en vertu du GATS, sont au nombre de quatre :
Mode 1 : « fourniture transfrontières ». Il s’agit de la fourniture, à partir du territoire d’un membre, d'un service à un consommateur situé sur le territoire d’un autre membre. Certains services nécessitant la présence physique du fournisseur de services - tels que la restauration, l’hôtellerie ou la construction - ne peuvent être fournis à distance par delà les frontières, auquel cas aucun engagement contraignant ne peut être souscrit.
Mode 2 : « consommation à l’étranger ». Le consommateur du service se rend chez le fournisseur de services, ce qui est particulièrement important dans le cas du tourisme où le consommateur est un touriste qui utilise des services d’hébergement et autres à l’étranger.
Mode 3 : « présence commerciale ». Le fournisseur de services s'établit sur le marché étranger en tant qu'entité juridique sous la forme d’une succursale ou d’une filiale.
Mode 4 : « présence de personnes physiques ». Ce mode recouvre les cas dans lesquels un fournisseur de services étranger peut se rendre en personne dans un pays pour y offrir un service. Les règles générales relatives à l’immigration continuent à s’appliquer et la réglementation en matière d’entrée et de séjour est généralement stricte, mais de nombreux pays se sont néanmoins engagés à permettre à certains types de fournisseur de services, en particulier aux personnes transférées temporairement par leur société, d’entrer sur leurs marchés à titre temporaire.
Le niveau d’engagement d’un pays donné se reflète dans sa liste d’engagements par l’utilisation d’une terminologie propre au GATS décrite ci-après. La mention « non consolidé » signifie qu’un pays ne s’est pas engagé en ce qui concerne ses actions dans un secteur donné et pour un mode de fourniture particulier ; en fait, il ne prend ni l'engagement d'ouvrir son marché ni celui de le laisser aussi accessible qu’il l’était au moment de son adhésion à l’OMC. Cela ne signifie pas que le marché est nécessairement fermé aux étrangers, mais que le pays n’est tenu par aucun engagement de maintenir un certain degré d’ouverture à l’avenir. Comme indiqué à propos du « mode 1 » ci-dessus, il arrive qu’un secteur doive être « non consolidé » pour des raisons techniques. La mention « néant » signifie qu’un pays s’engage à garantir l’absence de toute restriction incompatible avec les règles du GATS régissant la participation des fournisseurs étrangers au marché. Dans la colonne de l’accès aux marchés, l'indication « néant » signifie que les fournisseurs de services étrangers sont libres d’accéder au marché, tandis que dans la colonne traitement national, cette mention signifie que le fournisseur de services étranger se voit accorder le même niveau de traitement équitable que ses homologues nationaux.
Ainsi qu’il a été indiqué ci-dessus, le traitement de la nation la plus favorisée (NPF) est une obligation générale qui s’applique à toutes les mesures affectant le commerce des services. Toutefois, il a été convenu que des mesures particulières incompatibles avec l’obligation NPF pouvaient être maintenues - en principe pendant dix ans au plus et sous réserve d’un réexamen après cinq ans au plus. Ces mesures doivent avoir été indiquées dans une liste d’exemptions du traitement NPF présentée à la fin des négociations commerciales multilatérales du cycle de l’Uruguay ou à l’achèvement des négociations qui se sont poursuivies sur certains secteurs pour lesquels la présentation des exceptions à une date ultérieure a été expressément autorisée. Par la suite, les demandes d’exemptions de l’article II (NPF) ne peuvent être admises que selon les procédures de dérogation prévues par l’accord de Marrakech.
Contrairement aux listes d’engagements qui sont complexes, ces listes sont suffisamment explicites et ont une structure simple. Pour que sa liste d’exemptions du traitement NPF soit complète et précise, un pays doit donner cinq types de renseignements pour chaque exemption :
i) une description du ou des secteurs dans le(s)quel(s) l’exemption s’applique ;
ii) une description de la mesure, y compris les raisons pour lesquelles elle est incompatible avec l’article II ;
iii) le ou les pays au(x)quel(s) la mesure s’applique ;
iv) la durée projetée de l’exemption ;
v) les conditions qui rendent l’exemption nécessaire.
Un principe fondamental de l’accord est que les engagements spécifiques sont appliqués sur une base NPF. Dans les cas où des engagements sont souscrits, l’effet d’une exemption du traitement NPF ne peut donc être que de permettre d’accorder au pays auquel l’exemption s’applique un traitement plus favorable que celui qui est accordé à tous les autres membres. Par contre, dans les cas où il n’y a pas d’engagements, une exemption du traitement NPF peut aussi permettre un traitement moins favorable. Il n’est pas nécessaire d’énumérer les mesures prévoyant une libéralisation préférentielle du commerce des services entre les membres parties à des accords d’intégration économiques, comme les zones de libre-échange; ce traitement préférentiel est autorisé par l’article V du GATS et doit être conforme aux critères énoncés dans cet article.
(3) Les autres sujets développés à l’OMC ayant une pertinence pour les services culturels/audiovisuels
En matière de subventions, les négociations ont pour objet d’élaborer en tant que de besoin des disciplines pour éviter les effets de distorsion au commerce que peuvent avoir les subventions.
L’objectif du travail sur la réglementation intérieure est de parvenir à des règles au GATS visant à préciser les mesures nationales en rapport avec les prescriptions et procédures en matière de qualification, de normes techniques et les prescriptions en matière de licences, afin qu’elles ne constituent pas des obstacles non nécessaires au commercedes services. En effet, l’application de certaines de ces mesures nationales sont susceptibles, par exemple, d’affaiblir les engagements d’un Etat au GATS. Aussi, l’exercice vise à définir un corpus de règles auxquelles doivent se soumettre les Etats quand ils appliquent ce type de mesures nationales.
Ces deux thématiques sont particulièrement pertinentes pour les secteurs des services culturels et audiovisuels, en raison du rôle de la régulation et du soutien financier dans les politiques publiques développées dans ces secteurs aux niveaux national et communautaire.
Suite à la Déclaration sur le Commerce électronique adoptée en mai 1998, les travaux des organes spécialisés dans le cadre du programme de travail sur le commerce électronique ont commencé fin 1998. L’objectif est d’analyser les implications du commerce électronique sur les accords existant à l’OMC. Aux fins de cet exercice, le terme "commerce électronique" signifie la production, distribution, marketing, vente ou livraison de biens et services par voie électronique.
Les travaux au sein de ce programme de travail n’ont pas permis de dégager un consensus sur un certain nombre de principes, et notamment sur la classification de certaines activités du commerce électronique (en particulier la vente en-ligne de services de contenus). Aussi, ce programme se poursuit-il actuellement. Bien que cet exercice soit indépendant des négociations GATS 2000 et du lancement d’un prochain cycle à l’OMC, les discussions et consensus émergeant à cette occasion ne sont pas sans effets sur le cadre des négociations des services. Les positions de principe que la CE et ses Etats membres ont prises lors de ce programme de travail en 1999 figurent en annexe b) de ce document. A titre principal, la CE a défendu le principe selon lequel toute transaction prestée électroniquement est un service et donc relève du GATS, ainsi que celui de la neutralité technologique, en vertu duquel les règles du GATS, y compris les engagements, s’appliquent par rapport au service considéré et non à son moyen technique de livraison.
(4) La question des définitions
L’architecture et le mode de fonctionnement du GATS sont basées sur une certaine flexibilité accordée aux Etats parties dans la définition des activités qu’ils souhaitent engager ou pour lesquels ils désirent prendre des exemptions. Contrairement à d’autres accords où les parties doivent préalablement s’accorder sur les définitions, le GATS permet d’accommoder les différentes acceptions présentes au sein des Etats – le but étant davantage la libéralisation effective des services que l’accord des parties sur des définitions harmonisées. Aussi, la classification utilisée par le GATS, dite SSCL, n’est qu’indicative, de même que celle des Nations Unies (classification CPC)(3).
Découle de cette liberté la nécessité de délimiter précisément le type d’activités concerné par un engagement ou une exemption. Cet élément est à prendre en compte dans le cadre de cette consultation
(1) La Commission a créé un site web spécialement consacré au GATS
qui fournit des informations plus détaillées, notamment sur la lecture des listes
d'engagements des pays : http://gats-info.eu.int/
(2) Voir Annexe A pour la classification
relative aux services culturels
(3) Idem